CE-11001-03-15-000-2011-01623-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se niega por ausencia de relevancia constitucional Significa lo anterior que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como competente para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral promovido en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, resolvió la cuestión, sin que pueda el juez de tutela desplazar su función, salvo que la misma tenga relevancia constitucional, requisito que en este caso no se cumple si se tiene en cuenta que se trata de un asunto de carácter legal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01623-01(AC)

Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y CAJA DE SUELDOS DE

RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 14 de marzo de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la que se negó la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES La Nación — Ministerio de Defensa Nacional — Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por medio de apoderada judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D,

por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y a la defensa. Hechos Se advierten como relevantes los siguientes: El señor Carlos Heráclito Pardo Pardo promovió demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación — Ministerio de Defensa Nacional — Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con el fin de que se le reajustara la asignación de retiro -de acuerdo a lo establecido en la Ley 445 de1998. La demanda se presentó ante el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá, que, en providencia del 14 de mayo de 2010, accedió a las pretensiones de la demanda. Contra la anterior decisión la caja interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, en sentencia de 12 de mayo de 2011, confirmó la decisión de primera instancia. Considera la parte demandante que los falladores de instancia vulneraron su derecho a la defensa al condenarla a reconocer y pagar al señor Carlos Heráclito Pardo Pardo el reajuste contemplado en la Ley 445 de 1998, por cuanto dicha norma estableció un reajuste para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, no para las asignaciones de retiro, lo que constituye una vía de hecho al controvertir el orden legal, por incurrir en un error sustantivo por desconocimiento de la ley. Advirtió que en el presente caso, el demandante, dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, devenga una asignación mensual de retiro, prestación que hace referencia a un régimen especial establecido para las fuerzas

militares, que tiene ciertas connotaciones, entre ellas, que está conformada por unas partidas establecidas taxativamente por los estatutos especiales de carrera para el personal de agentes, oficiales y suboficiales de la Policía Nacional. Explicó que la asignación de retiro exige un tiempo de servicio prestado a la institución, pero en ningún caso exige el cumplimiento del requisito que hace relación a la edad, mientras que en la prestación denominada pensión sí se exige como requisito la edad y el tiempo laborado. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, la Nación — Ministerio de Defensa Nacional — Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, “se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que profiera una nueva decisión en la que no se incurra en los mismos hechos e incongruencias objeto de la presente acción”. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, se ordenó notificar a las partes. Oposición La doctora Yolanda García de Carvajalino, magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca — Sección Segunda — Subsección D, explicó el trámite del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se promovió en contra de la caja demandante. Advierte que la ahora demandante considera que se incurrió en vía de hecho al ordenar reconocerle y pagarle al señor Carlos Heráclito Pardo el reajuste contemplado en la Ley 445 de 1998, lo cual genera una desigualdad frente a los demás miembros de la Policía

Nacional. No obstante, advierte que esa Corporación, al adoptar su decisión, realizó un análisis de la situación particular del demandante, en el que se estudió la constitucionalidad de la Ley 445 de 1998 y la naturaleza jurídica de la asignación de retiro. Considera que el fallo proferido, objeto de la presente acción, fue el resultado del examen planteado de acuerdo a las normas que consagran el reajuste de las asignaciones de retiro de los miembros de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y se sustentó tanto en las normas como en los precedentes jurisprudenciales que le dan respaldo. -El doctor Guillermo Poveda Perdomo Juezg Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, adujo que en el caso concreto, la caja demandante trae interpretaciones contra las cuales existen precedentes, tanto horizontales como verticales de las altas cortes en claro sentido contrario, pero como omite hacer referencia a ello, no se sabe en qué consiste el error de los subalternos de aquellas corporaciones de cierre. Fallo impugnado El Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, mediante providencia de 14 de marzo de 2012, negó la acción de tutela al advertir que el proceso objeto de inconformidad culminó con decisiones de fondo, dictadas conforme a los elementos fácticos, jurídicos y probatorios proporcionados, en el que la parte tutelante, entonces demandada, pudo ejercer su derecho de contradicción en forma legal. Impugnación La entidad demandante, inconforme con la decisión de primera instancia, la impugnó e insistió en los argumentos esgrimidos en el escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política regulada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable[1]. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita[2]. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad[3]. Lo anterior, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo.

[2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. [3] Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) ni de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria.

En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre[4]. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” [5] como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y [4] Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero.

[5] La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. de acceso a la administración de justicia[6]. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). No obstante, posteriormente, la Corte Constitucional precisó que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a lo anterior, no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos

que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental [6] Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la Nación — Ministerio de Defensa Nacional — Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, pretende que se dejen sin efectos las providencias de 14 de mayo de 2010 y 12 de mayo de 2011, proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en su contra el señor Carlos Heráclito Pardo Pardo. Aduce que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en vía de hecho por defecto sustantivo, al interpretar de manera inadecuada la Ley 445 de 1998, la cual estableció un reajuste para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y

sobrevivientes, no para las asignaciones de retiro. No obstante, la Sala observa que el argumento esgrimido en esta oportunidad no implica irregularidad procesal alguna que haya afectado las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales demandadas. En ese sentido, no se advierte que dentro del proceso se haya cometido defecto judicial alguno –como sugiere la entidad demandante –, de igual manera, en el escrito de tutela tampoco se señala de manera clara cuál fue la supuesta vulneración del derecho al debido proceso en que incurrieron la autoridades judiciales demandadas, ya que como se anotó, el argumento para justificar su conclusión no se fundamenta en irregularidades procesales, sino en aspectos de carácter sustancial que no pueden ser objeto de pronunciamiento por parte del juez de tutela, por cuanto ello conllevaría a invadir la órbita del juez natural, que para el caso fueron los jueces de primera y segunda instancia de consulta dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada en contra de la entidad demandante. Significa lo anterior que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como competente para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral promovido en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, resolvió la cuestión, sin que pueda el juez de tutela desplazar su función, salvo que la misma tenga relevancia constitucional, requisito que en este caso no se cumple si se tiene en cuenta que se trata de un asunto de carácter legal. De lo expuesto, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente en el presente caso, porque con ella la entidad demandante pretende extender el

debate jurídico que fue decidido en contra de sus intereses dentro del referido proceso. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la sentencia del 14 de marzo de 2012, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, objeto de impugnación, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ