CE-11001-03-15-000-2011-01643-02(AC)A-2018

INCIDENTE DE DESACATO - Se declara el presunto incumplimiento de la Sentencia T-317 de 2013, proferida por la Corte Constitucional / CONCURSO DE MÉRITOS EN LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Se ordena adelantar las gestiones administrativas, presupuestales, de planeación y ejecución para lograr el cumplimiento de la orden impartida / SANCIÓN POR DESACATO - Se abstiene de imponer sanción por desacato, al registrador nacional del estado civil La valoración de [las] (…) pruebas permite inferir que efectivamente la Registraduría continúa realizando gestiones preparatorias para la realización del concurso de méritos en la entidad. Aun así, no pasa desapercibido que han trascurrido más de cuatro años desde que la Corte Constitucional impartió la orden. (…). Se comprende, sin embargo, que si no se ha avanzado más en el desarrollo del concurso es por la falta de asignación de recursos destinados a dicho fin. (…). La revisión del presupuesto asignado a la Registraduría Nacional de Estado Civil permite concluir que no existe un rubro específico destinado al cumplimiento del mandato de la Corte Constitucional. El dinero otorgado tiene como fin cubrir gastos del personal; gastos generales en los que se encuentran los asociados a la adquisición de bienes y servicios; transferencias; pagos de sentencias, cesantías y conciliaciones; y el otorgado para la inversión de la entidad, dinero que se asocia con actividades sobre la identificación y registro del estado civil de la población y el fortalecimiento de la plataforma tecnológica. (…). Así las cosas, se logró comprobar que a la fecha el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público no ha otorgado un rubro concreto cuyo fin sea la realización del concurso de méritos. Por lo que se encuentra justificado que la Registraduría continúe desarrollando actuaciones preparatorias, sin que el proceso avance a una faceta de implementación más concreta. En síntesis, el incumplimiento de la orden proferida por la Corte Constitucional se debe a la falta de recursos asignados para esa finalidad. Lo que comprueba que no existe una actuación negligente o con dolo de parte del llamado a cumplir la orden de tutela. Por tal motivo, no se le impondrá sanción al registrador nacional del estado civil, sin perjuicio de que a futuro se abra un nuevo incidente de desacato en el evento de no obtenerse el cumplimiento de la orden.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTÍCULO 52

NOTA DE RELATORÍA: Respecto a que sólo pueden ejecutarse los gastos previamente definidos en el presupuesto, ver: Corte Constitucional, sentencia de 14 de octubre de 2015, exp. C-652, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En

cuanto a la orden de convocar a concurso para proveer cargos de carrera en la Registraduría Nacional de Estado Civil, ver: Corte Constitucional, sentencia de 28 de mayo de 2013, exp. T-317, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., cinco (5) de abril de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01643-02(AC)A

Actor: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO Incidentista: CARLOS ADOLFO ERAZO MERA y ÁLVARO EDUARDO MENA Corresponde a la Sala pronunciarse frente a la solicitud de Carlos Adolfo Erazo Mera y Álvaro Eduardo Mena, tendiente a que se dé curso al incidente de desacato, por el presunto incumplimiento de la Sentencia T–317 de 2013, proferida por la Corte Constitucional.

ANTECEDENTES

1. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: Sobre la acción de tutela 1.1. Por medio de la Resolución No. 203 del 23 de abril de 2002, Abraham Moisés Posada Sampayo fue declarado insubsistente del cargo de registrador especial de Cartagena. 1.2. Abraham Moisés Posada Sampayo interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 203 del 23 de abril de 2002.

En primera instancia el Juzgado Octavo Administrativo de Cartagena declaró la nulidad del acto demandado. El Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión. 1.3. La Registraduría Nacional del Estado Civil presentó acción de tutela contra las decisiones referidas, por la presunta configuración de un defecto fáctico. 1.4. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de enero de 2012, negó las pretensiones de la acción de tutela. 1.5. En sede de revisión, la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-317 de

2013, mediante la cual se revocó la decisión de tutela proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y dejó sin efectos las sentencias emitidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Además de ordenarle al Tribunal Administrativo de Bolívar que dictara una nueva providencia en el caso del señor Sampayo, la Corte dispuso: “SEXTO.- ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil que, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de este fallo, inicie los trámites para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad. En todo caso, en un término máximo de dos (2) años contados a partir de la notificación de esta sentencia, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá haber culminado dichos concursos y provisto los respectivos cargos. Con el fin de garantizar el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito y estabilidad, predicables de toda modalidad de ingreso, permanencia y retiro del servicio público, la Sala de Revisión recomienda la vinculación de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).” Sobre el incidente de desacato previo 1.6. El 28 de agosto de 2015 Leonardo Hernández Aguirre solicitó que se diera aplicación a los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, relativos a los trámites de cumplimiento de fallo e incidente de desacato en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en razón a que aún no había iniciado el

concurso de méritos. 1.7. El 28 de junio de 2016, la Sección Cuarta del Consejo de Estado se abstuvo de iniciar los trámites de cumplimiento de fallo e incidente de desacato propuestos, porque encontró que aunque no se había cumplido la orden, hasta ese momento la Registraduría había gestionado lo que estuvo a su alcance para acatarla. Se explicó que, por una parte, la entidad comprobó haber enviado en reiteradas ocasiones peticiones dirigidas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitando recursos para la realización del concurso. Y que, por la otra, llevó a cabo acciones de planeación previas a la ejecución del concurso con el presupuesto otorgado.

2. Trámite impartido 2.1. El 4 de octubre de 2017 los ciudadanos Carlos Adolfo Erazo Mera y Álvaro Eduardo Mena le solicitaron a la Corte Constitucional modificar la parte resolutiva de la Sentencia T-317 de 2013, de forma tal que se le impusiera al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la obligación de transferir a la Registraduría Nacional del Estado Civil los recursos necesarios, para la implementación del concurso de méritos dispuesto en la providencia.

Los ciudadanos manifestaron que desde hace varios años existe el mandato de implementar el sistema de carrera en la Registraduría Nacional del Estado Civil. Explicaron que en la Ley 1350 de 2009 se le ordenó a la institución ponerlo en marcha dentro de los 24 meses siguientes de la promulgación de la ley. Relataron que posteriormente, en la Sentencia C-533 de 2010 la Corte

Constitucional dispuso que los cargos de la entidad clasificados como de carrera se debían proveer exclusivamente por concurso de mérito, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1350 de 2009. Y que finalmente en la Sentencia T-317 de 2013 la Corte ordenó la realización del concurso. Hicieron énfasis en que han trascurrido más de 51 meses desde que la Corte Constitucional impartió la orden en la Sentencia T-317 de 2013, sin que haya sido posible la implementación del sistema carrera, principalmente por limitantes de índole presupuestal. En consideración a que la Corte Constitucional ha aceptado la posibilidad excepcional de modificar órdenes de tutela luego de ser proferidas, le solicitaron la modificación de la orden primigenia, pues en su criterio, los requerimientos presupuestales de la Registraduría al Ministerio han sido infructuosos. Adicionalmente, solicitaron “reactivar el trámite de desacato instaurado por el ciudadano LEONARDO HERNÁNDEZ AGUIRRE”1. 2.2. Mediante auto de 30 de octubre de 2017 la Corte Constitucional consideró que los ciudadanos que solicitaron el cumplimiento de la sentencia carecían de legitimación en la causa por activa para promover la solicitud de cumplimiento, debido a que no participaron en el trámite de la acción. 1 Folio 13. No obstante, en razón a que al juez de instancia le corresponde garantizar la eficacia de la orden de tutela decidió remitir la solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-317 de 2013, a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con el fin de “verificar si existen nuevas circunstancias fácticas en materia presupuestal que

permitan que la orden contenida en el numeral sexto de la parte resolutiva de la citada providencia pueda llevarse a cabo”2. 2.3. En autos de 30 de noviembre de 2017 y 22 de enero de 2018 el consejero ponente de la decisión requirió a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que informara las gestiones adelantadas para el cumplimiento de la Sentencia T317 de 2013. También requirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a fin de que informara si había asignado recursos tendentes a efectuar el concurso de mérito ordenado por la Corte Constitucional. 2.4. Dado que no se obtuvo informe, mediante auto de 19 de febrero de 2018 se resolvió abrir incidente de desacato contra el registrador nacional del estado civil, señor Juan Carlos Galindo Vácha. A su vez, se volvió a requerir al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

3. Informes rendidos 3.1. La Registraduría Nacional del Estado Civil aseguró que ha adelantado continuas acciones para cumplir la orden que la Corte Constitucional impartió en la Sentencia T-317 de 2013. Dentro de esas se encuentran las siguientes:  En los anteproyectos de presupuesto de los años 2012 a 2018, que son enviados al Ministerio de Hacienda, se solicitó la asignación de recursos para la implementación del concurso de méritos.  En el año 2014 se realizó un estudio de mercado para determinar la universidad encargada de desarrollar ciertas etapas del concurso. Pero como desde ese año a la fecha ha incrementado el costo del concurso conforme al IPC,

se decidió incluir en el plan de acción de la vigencia del año 2018 la actividad denominada “estructuración de la convocatoria y actualización del estudio de mercado para la posible contratación de la Universidad que adelantará el concurso de méritos”. Esta busca actualizar la información correspondiente a los posibles costos de cada una de las etapas del concurso; definir características como el modo, el tiempo y el lugar; entre otros aspectos.  Se actualizó el 84% de la información del Registro Público de Carrera. 2 Folio 4.  Está en proceso la aprobación del proyecto de reglamentación del sistema de evaluación de desempeño laboral de los servidores de carrera administrativa especial y periodo de prueba De las actividades realizadas concluyó que la entidad no solo ha efectuado acciones para la ejecución del concurso de méritos, sino también para el fortalecimiento de la carrera administrativa especial. Resaltó, sin embargo, que por las elecciones de 2018 y 2019 las diferentes dependencias de la entidad han estado enfocadas al desarrollo de actividades relacionadas con las votaciones. Por otro lado, recordó que para imponer una sanción, en el marco del incidente de desacato, no basta acreditar el incumplimiento, además se requiere que la persona llamada a cumplir haya actuado con negligencia comprobada o dolo. Con base en todo lo expuesto, solicitó que no se iniciara el incidente de desacato. 3.2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público aseguró que “para la vigencia fiscal 2018, el presupuesto de la Registraduría asciende a 1.6 billones de pesos, los cuales podrán ser racionalizados y priorizados, para eventualmente disponer

de una parte de ellos e iniciar el proceso de concurso de méritos”3. Añadió que en virtud del principio de autonomía presupuestal la Registraduría tiene la potestad de comprometer y ordenar el gasto como considere. Finalmente, comunicó que en el oficio de 15 de enero de 2015 le recordó a la Registraduría que en la vigencia anterior se le asignaron $1.680.336.000 para la implementación de la carrera administrativa especial. En un oficio posterior, se le explicó a la Registraduría que “si bien (…) la RNEC informó un dato aproximado para la implementación de la carrera administrativa a finales de 2017, el valor solicitado es mucho mayor al proyectado y esta Dirección no contempló que el ajuste a dicha solicitud fuera superior a los 10 mil millones de pesos para la vigencia 2015”4. 3 Folio 56. 4 Folio 56. Y en otro del 2016 le informó que no existían recursos adicionales disponibles. Por lo que la invitó a optimizar los recursos asignados, especialmente los $11.325.000.000 que se le dieron por concepto de otras transferencias. Dinero que según el Ministerio debió ser priorizado por la Registraduría para el cumplimiento de la orden de la Corte Constitucional.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 consagran las herramientas por medio de las cuales el juez de tutela puede obtener el cumplimiento del fallo.

Entre dichas medidas, están las de i) requerir al superior del funcionario al que le correspondía dar cumplimiento al fallo de tutela, para que haga cumplir la orden y abra el correspondiente proceso disciplinario, ii) abrir proceso contra el superior

que no hubiere procedido conforme con lo ordenado, y iii) sancionar por desacato al responsable y al superior, hasta que se cumpla la sentencia. La Corte Constitucional ha señalado que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción, sino lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela, de tal manera que de verificarse el cumplimiento durante el trámite del incidente no habrá lugar a la imposición de la sanción. Esto se debe a que la finalidad de este trámite no es la sanción en sí misma, sino el acatamiento de la orden de tutela. Por consiguiente, el propósito fundamental del grado jurisdiccional de consulta en trámites incidentales es verificar si se cumplió o no con la orden proferida por el juez de tutela.

2. Análisis del caso concreto 2.1. Como se desprende de lo expuesto en los antecedentes, el principal argumento de defensa de la Registraduría Nacional del Estado Civil consiste en que no hay lugar a la imponer una sanción, porque aunque no se ha logrado cumplir la orden de la Corte Constitucional, se han adelantado gestiones preparatorias para la realización del concurso de méritos ordenado en la Sentencia T–317 de 2013. Razón por la que no podría concluirse que existe un actuar negligentemente o con dolo.

Para comprobar las gestiones adelantadas, anexó a su informe las siguientes pruebas:  El cuadro que se incluyó en el anteproyecto de presupuesto del 2017, en el que se estima el costo del concurso por un total de $12.648.640.534. Según la Registraduría, los valores se calcularon con fundamento en el estudio de

mercado de 2014 y 2015 y se actualizaron con los incrementos anuales del IPC. En ese cuadro se le explicó al Ministerio que de llegarse a materializar la reforma al sistema electoral colombiano podrían aumentarse los costos del concurso.  Varios correos electrónicos en los que remite información al Ministerio de Hacienda sobre el número de cargos que se proveerían mediante el concurso, los que se encontraban en vacancia definitiva, el anteproyecto de presupuesto del año 2017, entre otros aspectos informativos sobre la preparación del concurso.  Dos actas de reuniones que se realizaron en noviembre de 2016 y febrero 2017, en las que se discutieron diversos temas. Dentro de estos se encuentra la reglamentación sobre la evaluación de desempeño laboral de los funcionarios de carrera y aspectos relacionados con el Registro Público de Carrera.  Anteproyecto de presupuesto del año 2019 en el que se hizo un recuento de las solicitudes presupuestales hechas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el año 2012, se enfatizó en la imposibilidad de cobrar a los participantes en el concurso, y se aseguró que hace años se han venido desarrollado acciones de planeación y preparación tendentes a la realización del concurso. Finalmente, en el anteproyecto presupuestal del año 2019 se informó que el valor para proveer los 2.736 cargos mediante el concurso ordenado es de $13.916.857.811. Valor que se obtuvo con el resultado de los estudios de mercado realizados en 2014 y 2015, más el incremento del IPC de los años subsiguientes.

Y adicionalmente se indicó para la provisión de cargos de libre nombramiento y remoción, que según la Corte Constitucional también debería ser mediante un proceso basado en el mérito, se requerían $6.224.133.026. 2.2. La valoración de dichas pruebas permite inferir que efectivamente la Registraduría continúa realizando gestiones preparatorias para la realización del concurso de méritos en la entidad. Aun así, no pasa desapercibido que han trascurrido más de cuatro años desde que la Corte Constitucional impartió la orden. Si bien las actuaciones preparatorias son imprescindibles para la correcta realización de un concurso como el ordenado por la Corte Constitucional, estas no pueden extenderse tanto en el tiempo, a tal punto que pospongan indefinidamente el cumplimiento concreto de la orden primigenia. Se comprende, sin embargo, que si no se ha avanzado más en el desarrollo del concurso es por la falta de asignación de recursos destinados a dicho fin. Sobre ese aspecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público aseguró que para la realización del concurso la Registraduría podría disponer, en virtud del principio de autonomía presupuestal, de una parte de los recursos asignados, que para la vigencia fiscal del año 2018 ascienden a más de 1.6 billones de pesos. La revisión del presupuesto asignado a la Registraduría Nacional de Estado Civil permite concluir que no existe un rubro específico destinado al cumplimiento del mandato de la Corte Constitucional. El dinero otorgado tiene como fin cubrir gastos del personal; gastos generales en los que se encuentran los asociados a la adquisición de bienes y servicios; transferencias; pagos de sentencias, cesantías y

conciliaciones; y el otorgado para la inversión de la entidad, dinero que se asocia con actividades sobre la identificación y registro del estado civil de la población y el fortalecimiento de la plataforma tecnológica5. Reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha explicado que “sólo pueden ejecutarse los gastos previamente definidos en aquél [refiriéndose al presupuesto], y el alcance de autorizaciones de gastos hasta por un tope máximo que se le reconoce a las normas que decretan apropiaciones.”6 De lo que se desprende que la entidad no podría emplear los recursos expresamente asignados para otros fines a la realización del concurso. 2.3. Así las cosas, se logró comprobar que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha otorgado un rubro concreto cuyo fin sea la realización del concurso de méritos. Por lo que se encuentra justificado que la Registraduría continúe desarrollando actuaciones preparatorias, sin que el proceso avance a una faceta de implementación más concreta. En síntesis, el incumplimiento de la orden proferida por la Corte Constitucional se debe a la falta de recursos asignados para esa finalidad. Lo que comprueba que no existe una actuación negligente o con dolo de parte del llamado a cumplir la orden de tutela. Por tal motivo, no se le impondrá sanción al registrador nacional del estado civil, sin perjuicio de que a futuro se abra un nuevo incidente de desacato en el evento de no obtenerse el cumplimiento de la orden. 2.4. Finalmente, y dadas la razones expuestas con anterioridad, se exhortará nuevamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que le otorgue a la

5 https://wsr.registraduria.gov.co/IMG/pdf/PRESUPUESTO_RNEC_2018.pdf 6 Corte Constitucional. Sentencia C-652 de 2015. Registraduría Nacional del Estado Civil el presupuesto necesario, a fin de cumplir la orden dispuesta en la Sentencia T–317 de 2013. Lo anterior, en la medida en que para acatar la orden de la Corte Constitucional, es fundamental contar con recursos para su desarrollo. Así mismo, se instará a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, adelante las gestiones administrativas, presupuestales, de planeación y ejecución necesarias, dentro del marco de sus competencias, para lograr el cabal cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional. Igualmente, para que informe periódicamente al Despacho ponente sobre las acciones efectuadas para lograr el cumplimiento de lo ordenado. Todo en razón que es imprescindible que ambas entidades trabajen mancomunadamente a fin de implementar, sin más dilaciones, el sistema basado en el mérito al interior de la Registraduría Nacional del Estado Civil. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. DECLARAR el incumplimiento de la Sentencia T–317 de 2013 proferida por la Corte Constitucional, pero ABSTENERSE de imponer sanción por desacato, al registrador nacional del estado civil, señor Juan Carlos Galindo Vácha, por las razones expuestas en la motivación precedente.

2. EXHORTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO para que le otorgue a la Registraduría Nacional del Estado Civil el presupuesto necesario, a fin de llevar a cabo el concurso público ordenado en la Sentencia T– 317 de 2013.

3. INSTAR a la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, para que, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, adelante las gestiones administrativas, presupuestales, de planeación y ejecución necesarias, dentro del marco de sus competencias, para lograr el cabal cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional en la Sentencia T–317 de 2013.

Igualmente, para que informe periódicamente al Despacho ponente sobre las acciones efectuadas para lograr el cumplimiento de lo ordenado.

4. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero