CE-11001-03-15-000-2011-01682-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez Aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas por la naturaleza, el objeto y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción debe realizarse dentro de un término razonable. En la demanda la actora no señala los motivos de su inactividad, lo cual desvirtúa el posible perjuicio que se le haya podido causar.

NOTA DE RELATORIA: Sobre requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01682-00(AC) Actor: OLGA JOYA SERRANO Decide la Sala la acción de tutela presentada por la parte actora contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER y el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES La señora Olga Joya Serrano, en nombre propio, instauró acción de tutela contra

las citadas autoridades judiciales, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y de “acceso a cargos y funciones”. Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: La actora estuvo vinculada laboralmente al municipio de Rionegro - Santander del 1º de agosto de 1991 hasta el 30 de mayo de 2007, tiempo durante el cual desempeñó varios cargos de manera ininterrumpida. En Oficio de 30 de mayo de 2007, la Alcaldesa de Rionegro - Santander le comunicó a la actora que, mediante Decreto No. 052 de 30 de mayo de 2007, el cargo de auxiliar administrativo Grado 04, fue suprimido y, que en consecuencia, se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad que venía desempeñando. Por lo anterior, una vez agotada la vía gubernativa, por medio de apoderado, interpuso acción de nulidad y restablecimiento contra el municipio de RionegroSantander. Mediante providencia de 16 de febrero de 2009, el Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda. Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, que, en fallo de 10 de junio de 2010, confirmó la decisión del a quo. Manifestó que los autos mediante los cuales fue suprimido el cargo que venía desempeñando son nulos, por cuanto en los mismos se creó otro cargo con

funciones similares a las que ella tenía y que está siendo ocupado por otro funcionario en provisionalidad, por lo que en su entender no se justifica el retiro del servicio que estaba prestando. Petición La parte actora solicitó la protección de los derechos invocados y, en consecuencia, que se revoquen las sentencias atacadas y que, en su lugar, se declaren nulos los actos mediante los cuales la demandante fue retirada del servicio, se ordene el reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro similar y, que se efectúe el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha de desvinculación hasta la fecha de reintegro. Trámite Previo Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, se ordenó notificar a los accionados y al municipio de Rionegro - Santander, como tercero interesado en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda (fl. 135). Oposición La doctora Digna María Guerra Picón, Magistrada del Tribunal Administrativo de Santander, manifestó que la decisión tomada no obedece a prejuicios del operador jurídico y que no es arbitraria; por el contrario, que se encuentra debidamente justificada y, por lo tanto, no constituye vía de hecho. Por otra parte, se refirió a que no se cumple el requisito general de procedibilidad de la inmediatez, ya que la acción se interpuso más de un año después de que se profirió la última de las sentencias atacadas. Señaló que la acción de tutela es un mecanismo residual que no puede ser usado como tercera instancia para controvertir las decisiones de los jueces ordinarios. Por lo anterior, solicitó rechazar por improcedente la presente acción de tutela.

Intervención del tercero interesado El doctor José Alberto Rodríguez Montaña, Alcalde Municipal de RionegroSantander, señaló los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y manifestó que en el presente caso no se superó el requisito de la inmediatez, por lo que se torna improcedente la acción. Por otra parte manifestó que en el desarrollo del proceso la actora estuvo representada por un profesional del derecho y que no puede alegar errores de este para revivir los términos del proceso ordinario.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales.

Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, an antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como

escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 200801063-01, CP. doctor Luís Rafael Vergara Quintero. tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de

la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) ni de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema.

4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). No obstante, posteriormente, la Corte Constitucional precisó que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a lo anterior, no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia

constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que

establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, observa la Sala que la parte actora, a través de esta acción, controvierte las providencias de 16 de febrero de 2009 y de 10 de junio de 2010, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, que negaron las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Olga Joya Serrano contra el municipio de Rionegro - Santander, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que la desvincularon del cargo de auxiliar administrativo grado 04, que venía desempeñando en esta entidad territorial. De la lectura del expediente se extrae que la parte actora aduce que tanto en el fallo de primera instancia como en el de segunda se incurrió en una vulneración de los derechos fundamentales invocados, por cuanto no se tuvieron en cuenta las disposiciones que reglamentan los cambios en la planta de personal de las entidades del orden territorial para suprimir cargos de carrera administrativa, pues la alcaldía del municipio de Rionegro, mediante acto administrativo suprimió el cargo que venía desempeñando la señora Olga Joya Serrano y, posteriormente, solicitó la inscripción de un nuevo cargo con el mismo nombre y funciones, lo que se debió hacer de acuerdo con un estudio de planeación que determinara la necesidad de suprimir el mencionado cargo. Al observar las providencias que se atacan por esta vía, se constata que la última de las providencias atacadas es de fecha 10 de junio de 2010, por lo tanto se

negará por improcedente el amparo por no superar una de las causales genéricas de procedibilidad, como lo es que se cumpla con el requisito de inmediatez. En relación con ese requisito, la Corte ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda7, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues ‘si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación

de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.’” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 8 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. 7 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 8 T-123 de 2007, ibídem. En el presente caso se observa que una de las providencias cuya revocatoria se pretende se profirió el 10 de junio de 2010, pero la señora Olga Joya Serrano sólo acudió ante la Jurisdicción en ejercicio de la acción de tutela, el 6 de diciembre de 2011, es decir que ha transcurrido un período aproximado de un (1) año y seis (6) meses sin que la actora hubiere invocado la vulneración de sus derechos fundamentales. En efecto, si bien la acción de tutela no tiene término de caducidad, como se indicó, éste no es indefinido, pues, debe ejercerse en un

tiempo razonable y, además, en la demanda la actora no señala los motivos de su inactividad, lo cual desvirtúa el posible perjuicio que se le haya podido causar. Por lo explicado, la Sala negará por improcedente la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. NIÉGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada, en nombre propio, por la señora Olga Joya Serrano.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BÁRCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ