CE-11001-03-15-000-2011-01698-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia por acreditarse afectación del derecho de acceso a la administración de justicia o a la defensa FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sentencia con aclaración de voto del Consejero.

ALBERTO YEPES BARREIRO. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 1100103-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, al pronunciarse sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela, el Consejo de Estado resolvió: “RECTIFICASE la postura jurisprudencial que ha tenido esta Corporación en relación con la tutela contra providencias judiciales y, en su lugar, se dispone que la misma es procedente cuando resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente (E): SUSANA BUITRAGO VALENCIA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01698-00(AC)

Actor: JUSTO PASTOR FORERO PINZON Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Decide la Sala en primera instancia la tutela promovida por el señor Justo Pastor

Forero Pinzón contra el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1° del numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Con escrito radicado el 5 de diciembre de 2011 en la Secretaría General de esta Corporación (fls. 1–31), el señor Justo Pastor Forero Pinzón, en nombre propio, interpuso tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, a fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Considera vulnerados sus derechos fundamentales por esa autoridad judicial, porque dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 50001-23-31-001-2001-00134-00, que promovió en contra del Municipio de Acacías - Concejo Municipal, dictó la sentencia de 6 de diciembre de 2005, con la que negó las pretensiones de la demanda. Por tanto, solicita que se deje sin efectos la sentencia del Tribunal y se le ordene proferir una nueva donde se acojan las pretensiones de su demanda.

2. Hechos La petición de amparo la fundamenta en las siguientes razones que la Sala sintetiza así: En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el tutelante demandó al Municipio de Acacías - Concejo Municipal, para que fuera declarada la nulidad del oficio de 27 de diciembre de 2000, por el cual se le comunicó la supresión del cargo de Conductor Mecánico 620-04, que ocupaba en la planta de

personal de esa entidad, al efectuarse una reestructuración administrativa. De la demanda conoció el Tribunal Administrativo del Meta, el cual con sentencia de 6 de diciembre de 2005 negó las pretensiones. El tutelante apeló la decisión, pero el recurso fue negado por el Tribunal con auto de 14 de febrero de 2006, al ser improcedente por tratarse de un proceso de única instancia. Indica el tutelante que en la sentencia el Tribunal no hizo referencia alguna al oficio de 27 de diciembre de 2000, por el cual se le comunicó la supresión de su cargo. Aduce que la señora Dignory Clavijo Ortíz, también demandó al Municipio de Acacías - Concejo Municipal, en ejercicio de la misma acción que él, porque fue desvinculada de su cargo con ocasión de la reestructuración administrativa. Sin embargo, en este caso la demanda fue de conocimiento de los Juzgados Administrativos del Circuito de Villavicencio. Así, el Juzgado Segundo, con sentencia de 26 de noviembre de 2008, declaró la nulidad del oficio de 27 de diciembre de 2000 por el cual se le comunicó a la señora Clavijo la supresión de su cargo y, además, sus derechos fueron restablecidos. El Tribunal Administrativo del Meta, que conoció también del caso del tutelante, con fallo de 7 de diciembre de 2010, confirmó la decisión del Juzgado de 26 de noviembre de 2008 en el caso de la señora Clavijo Ortíz, al resolver el recurso de apelación que en su contra se formuló. Indica que su caso y el de la señora Clavijo Ortíz son similares, sin embargo, el

Tribunal Administrativo del Meta les dio un trato diferente y, por ende, se vulneró su derecho a la igualdad. Señala como semejanzas entre los casos las siguientes: i) Tanto la señora Clavijo Ortíz como él interpusieron acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 2 de mayo de 2001, con el fin de que se declarara la ilegalidad de la reforma de la planta de personal del Concejo Municipal de Acacías. ii) En ambas demandas se pretendía la nulidad del Acuerdo No. 041 de 2000 por el cual se suprimieron, entre otros, los cargos de los demandantes, y del oficio de 27 de diciembre de 2000 por el cual se les comunicó la supresión del cargo. iii) A excepción de los cargos, último salario devengado y demás aspectos específicos de cada demandante, los hechos, conceptos de violación, causales de anulación de los actos administrativos y las disposiciones constitucionales y legales invocadas como vulneradas, fueron similares en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho. iv) Al momento de su desvinculación, tanto el tutelante como la señora Clavijo Ortíz, se encontraban ocupando cargos de carrera administrativa y estaban escalafonados en el registro público del sistema de administración de personal al servicio del Concejo Municipal de Acacías. v) La Sala de Decisión en el caso de la señora Clavijo Ortíz estuvo conformada por los Magistrados Eduardo Salinas Escobar como ponente, Teresa Herrera Andrade y Alfredo Vargas Morales. La Sala de Decisión para el caso del tutelante estuvo conformada por la Magistrada ponente doctora Teresa Herrera Andrade, y los doctores Eduardo Salinas Escobar y Alvaro Antonio Iregui Murcia.

De otro lado, indica el tutelante que su derecho al debido proceso fue vulnerado porque el Tribunal desconoció el principio de congruencia de las providencias al no valorar en la sentencia de 6 de diciembre de 2005, con la cual definió su caso, las razones por las cuales debía anularse el oficio de 27 de diciembre de 2000, que le comunicó la supresión de su cargo. También, porque su proceso fue tramitado en única instancia y se le rechazó el recurso de apelación, con lo cual se desconoció el principio de “perpetuatio jurisdictionis” y el derecho de acceso a la administración de justicia. Señala el tutelante que el 3 de junio de 2011 solicitó a la Magistrada conductora del proceso de la señora Clavijo copia auténtica de varias piezas procesales. Sin embargo, no obtuvo respuesta a su petición y solo tomó las copias simples del expediente cuando se le permitió el acceso a ello. Sostiene que no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales, por ende, la solicitud de amparo es procedente. Afirma que es procedente la tutela contra providencias judiciales de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

3. Trámite e intervención de las autoridades accionadas Con auto de 7 de diciembre de 2011, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó comunicar al Tribunal Administrativo del Meta en condición de accionado. Y en calidad de tercero con interés, al Concejo Municipal de Acacías (fls. 132 a 133).

Realizadas las comunicaciones la autoridad judicial no se pronunció, pero el tercero con interés intervino como sigue:

3.1. Respuesta del Municipio de Acacías - Meta El jefe de la asesoría jurídica del ente territorial se opuso a las pretensiones de la solicitud de amparo y solicitó fuese declarada improcedente. Adujo que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la tutela solo procede contra providencias judiciales ante la existencia de las causales genéricas y específicas de procedibilidad. Así, afirmó que el tutelante no agotó los medios ordinarios de defensa con los que contaba, ya que no interpuso el recurso de queja contra el auto que le negó el recurso de apelación con el que impugnó la sentencia que le fue desfavorable y, además, en la petición de amparo no indicó porqué motivo el Tribunal incurrió en vía de hecho. Sostuvo que la solicitud de amparo desconoce el principio de la inmediatez ya que el tutelante la presentó el 5 de diciembre de 2011 y pretende con ella dejar sin efectos la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Meta el 6 de diciembre de 2005, esto es, una providencia que se dictó hace más de 6 años. Agregó que si el tutelante alega que la vulneración se generó a partir de que se profirió la sentencia de 7 de diciembre de 2010 en el caso de la señora Dignory Clavijo Ortíz, el desconocimiento del principio de la inmediatez persiste porque pasó más de un año entre la fecha en que dicho fallo se dictó y la presentación de la solicitud de amparo (fls. 139-143).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA A partir de los antecedentes la Sala establece que la tutela se dirige a que, como

garantía constitucional, se deje sin efectos una providencia judicial la que el tutelante considera vulnera sus derechos fundamentales. Anticipa la Sala que la solicitud de protección es improcedente porque se dirige contra una providencia judicial únicamente por estar en desacuerdo con su sentido, al ser adversa a los intereses del accionante, mas no así, porque se alegue y se demuestre que tal decisión contiene una protuberante lesión del derecho fundamental de acceso a la administración de justica o del derecho de defensa tal y como a continuación se explica.

1. De la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales Sea lo primero advertir que el ejercicio de la acción de tutela con el propósito de dejar sin efectos una providencia judicial, en principio y por regla general, ha sido rechazado por esta Sala, habida consideración, entre otras razones, de que el trámite y definición del proceso dentro del cual fue proferida es en sí mismo prueba de que se contó con el medio de defensa judicial idóneo y eficaz, al que precisamente acudió el interesado, y que fue decidido por el juez competente.

Por ello, cuando la persona desfavorecida por una providencia judicial acude a la tutela para que el juez constitucional revise su legalidad, se configura siempre la causal de improcedencia prevista en el inciso primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, según el cual: “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales…”. Además, de aceptarse la acción de tutela como un mecanismo útil para dejar sin efectos o revocar providencias judiciales, se iría en contra de la propia

Constitución Política, tal y como lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, por medio de la cual declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que permitían su ejercicio para tales efectos. Dichas disposiciones señalaban lo siguiente: “Artículo 11. La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente.” “Artículo 40. Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente. (…) “PARAGRAFO 1. La acción de tutela contra tales providencias judiciales sólo procederá cuando la lesión del derecho sea consecuencia directa de éstas por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial y no exista otro mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. (…).” Las razones esenciales y más determinantes que llevaron a la Corte Constitucional a considerar inconstitucionales las normas en comento fueron expuestas de la siguiente manera en el mencionado fallo: “Así pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la

discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece –con la excepción dichala acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales. Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a

las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ellos implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción. (…) Es claro que la acción de tutela no es viable si se la pretende usar como medio enderezado a la reapertura de procesos que ya fueron objeto de fallo, tanto si respecto de las decisiones judiciales correspondientes se ha producido la ejecutoria y, en consecuencia, la cosa juzgada formal, como si han hecho tránsito a cosa juzgada material.”.1 (Negrillas del original). No desconoce esta Sala que a pesar de que el fallo al que corresponde la anterior trascripción hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, la misma Corte Constitucional abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades2, posteriormente perfeccionada con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)3. Con esta tesis creada vía jurisprudencial en revisión de tutelas, desautorizó su propio

precedente constitucional. Regular los derechos fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección, de acuerdo con el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política4, es materia de ley estatutaria y no del juez constitucional. Aunado a lo anterior, esta Sala ha insistido en que las decisiones contenidas en providencias judiciales, cuya producción reportó atender a un procedimiento reglado, a términos, y a garantías procesales de las partes, no pueden controvertirse dentro del procedimiento breve y sumario que caracteriza la acción de tutela porque contraría la autonomía que respalda a los jueces en sus providencias, para cuyo proferimiento han observado los procedimientos judiciales genuinos. 1 Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992. 2 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. 3 Al respecto véase la sentencia T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett. 4 “Artículo 152. Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;”. Por consiguiente, aceptar la procedencia per-se de la tutela contra providencias judiciales, de tal manera que en el lapso de 10 días el juez constitucional revise e intervenga su sustentación, así como la valoración probatoria en que ésta descansa, implica admitir que en un juicio sumario pueda modificarse o dejarse sin efecto una decisión que para el juez natural de la materia reportó en la mayoría de los casos un tiempo mucho mayor dada la complejidad de la controversia.

Además, implica desconocer los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia de la autoridad judicial. Fundada en estos razonamientos, sólo en situaciones especialísimamente excepcionales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, la Sala ha admitido que la acción de tutela constituye el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, procediendo en tales casos a ampararlos. Porque considera que prevalecen sobre los mencionados valores de seguridad jurídica y de cosa juzgada en tanto de nada sirve privilegiarlos, si no se ha garantizado al individuo como ser humano la justicia material en tan especialísimos derechos inherentes a su misma dignidad.

2. Del caso concreto En la situación fáctica que el accionante expone no se advierte transgresión en las condiciones señaladas, porque lo que se evidencia es que el tutelante en realidad controvierte el criterio hermenéutico del Tribunal Administrativo del Meta en el que fundó su decisión de negar las pretensiones de su demanda.

La alegación no recae en que la providencia judicial desconozca su derecho de acceso a la administración de justicia o el de defensa, sino únicamente porque está en desacuerdo con el sentido del fallo que, como ya se anotó, denegó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Rechazar por improcedente la tutela interpuesta por Justo Pastor Forero Pinzón contra el Tribunal Administrativo del Meta.

2. Si no fuese impugnado este fallo, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria de esta providencia, en virtud del inciso 2º del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y cúmplase.

MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA ALBERTO YEPES BARREIRO Aclara voto