CE-11001-03-15-000-2011-01714-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional - órganos de cierre de cada jurisdiccióny por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria-. Las providencias judiciales de los órganos de cierres no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento de los principios de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01714-00(AC)

Actor: FABRICA NACIONAL DE AUTOPARTES - FANALCA S.A.

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el apoderado judicial de la sociedad Fábrica Nacional de Autopartes (en adelante FANALCA S.A.) contra la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El apoderado judicial de FANALCA S.A. pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la presunción de buena fe, de acceso a la administración de justicia y al principio de confianza legítima. Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones: “1. Conceder la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la presunción de buena fe y al principio de confianza legítima, y el acceso a la administración de justicia, a favor de la sociedad

FABRICA (sic) NACIONAL DE AUTOPARTES, FANALCA S.A..

2. Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efecto la sentencia del 31 de mayo de 2011, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del recurso extraordinario de revisión con Rad. 11001031500020100073100;

3. En su lugar, se ordenara (sic) a quien corresponda que, dentro del término

de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la providencia que conceda esta acción, se proceda a resolver nuevamente el recurso extraordinario de revisión, propuesto dentro del proceso ya señalado, Rad. 11001031500020100073100, teniendo en cuenta la comprobada existencia de falta de motivación en la sentencia de segunda instancia, sujeta al mentado recurso, conforme a las consideraciones expuestas en esta solicitud. Ello implicaría la necesaria concesión de las pretensiones del recurso en mención;

4. Cabe precisar que la prosperidad de esta tutela implicaría eventualmente dejar sin efecto las siguientes providencias judiciales: a) sentencia del 28 de mayo de 2009, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; b) sentencia del 2 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Estas sentencias fueron emitidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado bajo el No. 76001233100020010011701.

5. En subsidio de la tercera y cuarta petición, y ante la reiterada y conocida jurisprudencia del Consejo de Estado de no conceder tutela contra sus providencias judiciales, se ordenara (sic) a quien corresponda que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la providencia que conceda esta acción, se proceda a dejar sin efecto las siguientes providencias judiciales: a) sentencia del 28 de mayo de 2009, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo

del Consejo de Estado; b) sentencia del 2 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal administrativo(sic) del Valle del Cauca. Estas sentencias fueron emitidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado bajo el No. 76001233100020010011701; y, en su lugar, se emita un pronunciamiento judicial que deje sin efecto la Liquidación Oficial Renta Sociedades Revisión (sic) N° 050642000000050 del 13 de septiembre de 2000, de la sociedad FABRICA (sic) NACIONAL DE AUTOPARTES, FANALCA S.A., proferida por la DIAN.”

2. Hechos De los hechos narrados por el apoderado de la sociedad demandante, son relevantes los siguientes: Que el Congreso de la República expidió la Ley 218 de 1995 y concedió beneficios tributarios a las empresas que invirtieran en la zona del Río Páez.

Que FANALCA S.A., con el fin de obtener los estímulos tributarios que concedía la Ley 218 de 1995, adquirió un millón de acciones de la empresa Metalmecánicas del Sur S.A., ahora METALSUR S.A. Que la sociedad actora presentó la declaración de renta del año 1997 y solicitó el descuento tributario que le concedía la Ley 218 de 1995. Que, sin embargo, el beneficio tributario fue negado por la DIAN. Que la DIAN profirió el requerimiento especial N° 050631999000046 y que, posteriormente, profirió la liquidación oficial de revisión N° 050642000000050, correspondiente al impuesto de renta del año 1997.

Que FANALCA S.A. interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que ordenó la liquidación oficial. Que, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se concediera el beneficio tributario en cuestión. Que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 2 de febrero de 2007, negó las pretensiones de la demanda porque, según estimó, FANALCA S.A. compró las acciones de METALSUR S.A., ubicada en la zona afectada, con el fin de evadir el pago de impuestos. Que la anterior decisión fue apelada por el apoderado de la sociedad actora, apelación de la que conoció la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que, en sentencia del 28 de mayo de 2009, confirmó la providencia, por las mismas razones que expuso el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Que FANALCA S.A. presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia y que, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 31 de mayo de 2011, lo declaró infundado. Que la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneró los derechos invocados por FANALCA S.A., toda vez que “no motivó”, sino que, por el contrario, se limitó a decir que el recurso no prosperaba porque no fue debidamente sustentado y porque no se enmarcó en las causales de revisión previstas en el Código Contencioso Administrativo. Que, en consecuencia, la sentencia cuestionada incurrió, por un lado, en defecto

sustantivo porque, en concreto, se desecharon los argumentos que estaban dirigidos a demostrar la causal de revisión, relacionada con la nulidad de la sentencia (causal 6ª del artículo 188 C.C.A.). Y que, por otro lado, incurrió en defecto fáctico porque no se valoraron las pruebas que probaban la ocurrencia de la causal de revisión invocada. Por todo lo anterior, pidió la protección de los derechos invocados.

3. Intervención de las autoridades judiciales demandadas  Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado Los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado guardaron silencio.  Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no se pronunciaron sobre los hechos de la acción de tutela.

4. Intervención del tercero con interés (DIAN) La Subdirectora de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN se opuso a la prosperidad de la acción de tutela. Solicitó que se declarara improcedente, toda vez que la tutela se dirige contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, que es el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Sostuvo, además, que la sociedad actora pretende reabrir un debate jurídico que ya fue resuelto con fundamento en las normas aplicables al caso y según la jurisprudencia pertinente. Adujo que el recurso extraordinario de revisión que presentó FANALCA S.A. adolecía de falta de técnica jurídica porque no se identificó en forma clara la causal de revisión invocada.

Finalmente, manifestó que FANALCA S.A. no demostró que con la actuación de la entidad demandada se hubiera configurado una vía de hecho y que, por ende, las pretensiones de la tutela no estaban llamadas a prosperar.

CONSIDERACIONES

1. Consideración previa Los magistrados William Giraldo Giraldo y Martha Teresa Briceño de Valencia manifestaron impedimento para conocer de la presente acción, de conformidad con el artículo 56 numeral 6 del Código de Procedimiento Penal, por cuanto, en la condición de magistrados de la Sección Cuarta, dictaron la sentencia del 28 de mayo de 20091, que, a su vez, dio lugar a la sentencia de la Sala Plena que aquí se cuestiona.

Para decidir los impedimentos, el magistrado ponente ordenó el sorteo de conjueces. Una vez realizado el sorteo, se eligieron a los doctores Néstor Humberto Martínez Neira y Enrique Manosalva Afanador. Sin embargo, el doctor Martínez Neira no aceptó la designación porque, según explicó, se encontraba impedido. 1 Conviene aclarar que ni el ponente de la sentencia ni la magistrada Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez participaron en la discusión ni en la aprobación de la sentencia mencionada. Tampoco suscribieron la sentencia de la Sala Plena. Por lo tanto, no se configura ninguna causal de impedimento para conocer de la tutela. Como no se desintegró el quórum decisorio, la Sala decide lo pertinente. De conformidad con el numeral 6 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal), es causal de impedimento “que el funcionario haya dictado

la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consaguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar”. Precisamente, esa es la causal de impedimento que se predica respecto de los magistrados William Giraldo Giraldo y Martha Teresa Briceño de Valencia porque dictaron la sentencia del 28 de mayo de 2009, que, luego, fue cuestionada mediante el recurso extraordinario de revisión, que resolvió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, mediante la sentencia del 31 de mayo de 2011. La última sentencia es la que ahora se cuestiona en la presente tutela y, por ende, no cabe duda que se configura la causal de impedimento invocado. En consecuencia, la Sala declarará fundado el impedimento y separará a los magistrados William Giraldo Giraldo y Martha Teresa Briceño de Valencia del conocimiento del presente asunto.

2. Cuestión de fondo - De la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de doctrina judicial La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular que cumple funciones públicas.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo

contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado. Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante auto del 13 de junio de 20062, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Además, dijo que la tutela no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales se acepta de manera excepcional, vale decir, cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. En términos generales, esa posición ha sido aceptada por esta Sección, pues, en efecto, en casos excepcionales, las providencias judiciales pueden violar o amenazar derechos fundamentales. Empero, la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces,

el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones3. (…) 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 13 de junio de 2006. Exp. IJ03194. M.P. Ligia López Diaz. 3 Sentencia 173/93. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable4. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del

hecho que originó la vulneración5. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora6. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible7. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela8. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. ”

Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez de tutela puede conceder la tutela siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) 4 Sentencia T-504/00. 5 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. 6 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000 7 Sentencia T-658-98 8 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01 defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En la sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional también se pronunció frente a las causales específicas de procedibilidad, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales9 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un

engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado10.

1. Violación directa de la Constitución.” Ahora, si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional —órganos de cierre de cada jurisdicción— y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura —como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria—. Las providencias judiciales de los órganos de cierres no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, pues 9 “Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda” 10 “Sentencias T-1625 de noviembre 23 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica; T-1031 de septiembre 27 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre y T-462 de junio 5 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre”

eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento de los principios de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Precisamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela. - Del caso concreto En el sub lite, FANALCA S.A. pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la presunción de buena fe, de acceso a la administración de justicia y al principio de confianza legítima. Estima el actor que la sentencia del 31 de mayo de 2011, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que declaró infundado el recurso

extraordinario de revisión presentado contra la providencia del 28 de mayo de 2009, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, está viciada por el defecto sustantivo. Sin duda, la acción de tutela deviene improcedente, en la medida que cuestiona la sentencia de la Sala Plena de esta Corporación. Como ya se dijo, el mecanismo excepcional de la tutela no es procedente para cuestionar las providencias que dictan los órganos de cierre de cada jurisdicción. Esa razón es suficiente para que denegar por improcedente la tutela pedida por la sociedad FANALCA S.A. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

1. DECLARESE fundado el impedimento manifestado por los magistrados William Giraldo Giraldo y Martha Teresa Briceño de Valencia. En consecuencia, quedan separados del conocimiento de la presente tutela.

2. DENIEGASE por improcedente la tutela pedida por el apoderado de la sociedad

FANALCA S.A.

3. Si no se impugna, ENVIESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

ENRIQUE MANOSALVA AFANADOR

Conjuez