CE-11001-03-15-000-2011-02458-01(AC)-2012

DERECHO DE PETICION - Vulneración por omisión de respuesta de Cajanal / CAJANAL - Incumplimiento de plazo para responder solicitud de auxilio funerario Advierte la Sala que no asiste razón a CAJANAL al abstenerse de responder las peticiones aduciendo sus problemas estructurales y de eficiencia, pues como quedó visto en el capitulo precedente, mediante auto N 305 de 2009 (22 de octubre), la Corte Constitucional fijo términos precisos para la resolución de las peticiones que no versaran sobre el reconocimiento de pensiones, de indemnización sustitutiva o la reliquidación pensional, indicando que en tales eventos la respuesta debía darse dentro de los quince (15) días siguientes a la radicación de la petición o que, en su defecto, dentro de este mismo plazo debía explicarse al peticionario si se requería un plazo adicional para la resolución de la petición y cuál sería la fecha estimada de respuesta.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 23

NOTA DE RELATORIA: Ver, Corte Constitucional, sentencia T-1234 de 2008

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-02458-01(AC)

Actor: BERNARDINA DUQUE GALLEGO Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Se decide la impugnación presentada por Cajanal E.I.C.E. en liquidación, contra el

fallo proferido el 20 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda Subsección “D”) que concedió el amparo deprecado por la accionante.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD La ciudadana BERNARDINA DUQUE GALLEGO, presentó acción de tutela contra la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL (en adelante CAJANAL), para obtener el amparo de su derecho fundamental de petición. 1.1. Hechos Afirma la accionante que el 4 de junio de 2008, falleció su progenitora Ofelia Gallego de Duque y que, en consecuencia, presentó solicitud de Auxilio Funerario ante CAJANAL1, radicado con el N° 39936 de 2008. A dicha solicitud anexó fotocopia de su cédula de ciudadanía, del registro civil de defunción, la factura del servicio funerario con sello de cancelado y el último desprendible de pago.

Transcurridos tres años de radicada la solicitud anterior, sin obtener respuesta, el 31 de agosto de 20112 la accionante presentó un nuevo derecho de petición ante la entidad accionada, para que le informara la razón por la cual no le había sido contestada su anterior petición. A la fecha, la actora no ha recibido respuesta de fondo a las peticiones presentadas, pese a que el término de 15 días hábiles previsto legalmente para tal efecto se encuentra vencido, por lo que considera que CAJANAL vulneró su derecho fundamental de petición. 1.2. Pretensiones Solicita que se ampare el derecho fundamental invocado y que, en consecuencia, se ordene a CAJANAL, resolver de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y

congruente lo solicitado en el derecho de petición presentado el 31 de agosto de

2011. 2.CONTESTACIÓN La tutela fue admitida, por auto de 7 de octubre de 2011 y se dispuso notificar a la autoridad accionada. Asimismo se vinculó al Director de Buen Futuro, Patrimonio Autónomo, por ser la entidad liquidadora de CAJANAL. 1 Folio 4 2 Folio 5 2.1. CAJANAL, a través de apoderado, consideró que la tutela es improcedente, pues la entidad se encuentra realizando diferentes gestiones tendientes a dar respuesta a las solicitudes presentadas por la actora, tales como revisar en su base de datos, registros de radicación y estado de las solicitudes, lo cual conlleva una verificación de documentos que permitan establecer con certeza si son veraces y están completos, a efectos de emitir una respuesta de fondo, clara y precisa a la solicitud.

Lo anterior obedece a que la entidad ha establecido una serie de requisitos formales y legales, además de un trámite interno consistente en recopilar todos los documentos en un expediente unificado por cédula del solicitante o causante. Dicho procedimiento comporta un proceso de inventario, verificación de la documentación aportada, recopilación de todos los documentos presentados por cada solicitante y revisión en el inventario de tutelas, con miras a establecer si en las sentencias, reclamaciones y procesos judiciales, existe documentación correspondiente al solicitante para unificar esa información en el expediente único y evitar duplicidad de respuestas. Una vez unificado el expediente, se realiza una revisión del contenido de los documentos y se verifica si están todos los datos necesarios para atender la

solicitud, si están completos tanto física como digitalmente, se pasa a verificar su legalidad y, finalmente, el expediente se direcciona al área competente para resolver la solicitud. Por último, puso de presente que de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia T-1234 de 2008, tratándose de problemas estructurales como los que atraviesa CAJANAL, la acción de tutela deja de ser un mecanismo efectivo para la protección de los derechos fundamentales, y se convierte en un elemento adicional del problema, pues incrementa la demanda de respuestas que debe enfrentar la entidad.

II. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda - Subsección D), mediante sentencia de 20 de octubre de 2011, amparó el derecho de petición, pues consideró que CAJANAL no resolvió los requerimientos de la actora, dentro del término legal.

III. LA IMPUGNACION CAJANAL sostiene que el a quo pasó por alto que no ha respondido las solicitudes presentadas por la accionante, por el problema estructural que atraviesa desde hace varios años. Esa situación fue reconocida por la Corte Constitucional en sentencia T-1234 de 2008, en la cual dispuso que siempre y cuando CAJANAL suministrara al interesado información sobre las razones del atraso, las medidas adoptadas para superarlo y el término estimado para emitir una respuesta de fondo, la mora en atender las peticiones no podría considerarse como una violación del derecho de petición.

De otro lado, la accionante no cumplió con el requisito de inmediatez para la procedencia de la acción de tutela, toda vez que la presentó veinticuatro (24)

meses después de radicada la solicitud de auxilio funerario, quedando claro el interés económico que persigue la actora y no la protección de derecho fundamental alguno. Concluye que la solicitud de auxilio funerario presentada por la actora se encuentra en trámite de sustanciación para proferir el acto administrativo que resuelva de fondo su solicitud, motivo por el cual solicita que revoque el fallo de 20 de octubre de 2011 y que, en consecuencia, se conceda un plazo razonable, para emitir una respuesta de fondo y con certeza fáctica y jurídica. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1 Competencia de la Sala Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el numeral 1° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), por el cual se dictan reglas para el reparto de la acción de tutela. 4.2 Generalidades de la tutela La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades pú- blicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo, para prevenir un perjuicio irremediable. 4.3 El derecho fundamental de petición y los problemas estructurales de

CAJANAL.

La Sala resalta el carácter fundamental que tiene el derecho de petición al interior de la Constitución Política, pues en su artículo 23, establece que “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de

interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. Respecto del núcleo esencial del derecho de petición, la Corte Constitucional ha indicado en diferentes ocasiones que: “Este reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.”3 Bajo esa línea, ha dicho la Corte que la respuesta al derecho de petición debe ser oportuna, resolver de fondo y de manera clara, precisa y congruente lo solicitado y comunicarse de manera efectiva, lo que en modo alguno significa que deba ser favorable a lo solicitado, pues ello no hace parte del núcleo esencial de tal derecho. No obstante lo anterior, en sentencia T-1234 de 2008 (M.P Rodrigo Escobar Gil), la Corte Constitucional concluyó que en el caso de CAJANAL, existía un problema estructural y de eficiencia que le impedía atender de manera adecuada y oportuna las distintas peticiones presentadas por los ciudadanos, razón por la cual no era dable a los jueces de tutela inferir, sin más, un comportamiento negligente o un incumplimiento deliberado e irresponsable por parte de esa entidad. En ese orden de ideas, sostuvo que ante el problema estructural de CAJANAL, no era viable declarársele responsable por la violación al derecho de petición, en tanto la desatención del mismo no procedía de una acción específica que pudiera darse de otro modo, sino de un estado de cosas que la imposibilitaba para atender

los requerimientos ciudadanos. A partir de lo anterior, concluyó que “(…) la protección del derecho no puede consistir en la orden de pronta respuesta dirigida 3 Sentencia T-377 de 2000, Rad. T-256.199, Actor: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. “Confianza S.A.”, M.P. Alejandro Martínez Caballero. al funcionario responsable, sino que requiere la adopción de las medidas necesarias para superar en un plazo razonable, la situación estructural que da lugar a la violación reiterada del derecho de petición.” 4 En efecto, de considerarse los casos individualmente a través de la acción de tutela, se violaría el derecho a la igualdad, puesto que la orden del juez estaría dirigida a que se le diera una contestación inmediata a la petición, desconociendo así las peticiones que están en turno debido al problema estructural que atraviesa CAJANAL. Así, el vencimiento del término para dar la respuesta, no implica per se la violación al derecho de petición, siempre y cuando la mora este justificada, en cuyo caso corresponde a la entidad informar al peticionario acerca de las circunstancias especiales que atraviesa e indicarle una fecha probable para la respuesta. Ahora bien, en la parte resolutiva de la sentencia T-1234 de 2008, la Corte Constitucional ordenó a CAJANAL lo siguiente: Quinto. ORDENAR al Gerente General de Cajanal que en un plazo de 60 días a partir de la notificación de esta providencia presente a esta Sala un plan concreto de acción que contenga, al menos, los siguientes elementos:

1. Una evaluación sobre el impacto que en los tiempos promedio de

respuesta han tenido las medidas hasta ahora adoptadas y a las que se refirió en su comunicación de 5 de junio de 2008.

2. Una relación de medidas concretas orientadas a superar gradualmente, en un horizonte de tiempo determinado, el atraso en Cajanal, que incluya la identificación de los recursos para llevarla a cabo y de los instrumentos de verificación y control que permitan medir el avance, el estancamiento o el retroceso en la materia.

3. El señalamiento de los tiempos estimados de respuesta, según los distintos tipos de solicitud, a partir del momento en el que la solicitud esté completa, y con los cuales, salvo particularidades en los casos concretos que lo impidan, puede comprometerse la entidad.

En cumplimiento de dicha orden, CAJANAL presentó un Plan de Acción que fue aprobado parcialmente por la Corte Constitucional, mediante AutoNo. 305 de 2009 (22 de octubre), en los siguientes términos: “[…] b. Para las solicitudes represadas, se consideran tiempos razonables de respuesta, contabilizados a partir del momento en el que la solicitud estuvo completa, de manera que el término que a continuación se precisa viene 4 Sentencia T-1234 de 2008, Rad. T-1803309, T-1804667, T-1804668, T-1804669, T-1813540, T1813618, actor: Augusto Moreno Barriga, M.P. Rodrigo Escobar Gil. corriendo desde entonces, los siguientes: Reconocimiento cualquier pensión: 9 meses Reconocimiento 6 meses Notificación 1 mes Inclusión en nómina 2 meses Indemnización sustitutiva: 10 meses Reconocimiento 7 meses

Notificación 1 mes Inclusión en nómina 2 meses Reliquidación de cualquier pensión: 10 meses Reconocimiento 7 meses Notificación 1 mes Inclusión en nómina 2 meses Derechos de petición: 3 meses Se reitera que los términos indicados no se contabilizan desde la fecha del presente proveído, sino desde cuando la respectiva solicitud se haya presentado de manera completa. Al respecto debe precisarse que la entidad debe informar al interesado, a más tardar, en un lapso de diez días, cuáles documentos o requisitos se requiere acompañar o satisfacer para que la documentación se entienda presentada de manera completa. Cuando la notificación se realice antes del tiempo estimado, el excedente se descontará del tiempo total. En cuanto al derecho de petición, se entiende referido a situaciones distintas de l as relacionadas de manera específica y el plazo estimado se fija para la respuesta de fondo y definitiva, sin perjuicio de la obligación de responder en 15 días los asuntos que no requieran de un plazo adicional, o de informar sobre esa circunstancia y sobre el tiempo estimado de respuesta, dentro de esos mismos 15 días. El anterior criterio se aplica para todos los plazos propuestos y la respuesta inicial se podrá hacer a través del formato incluido en el Plan de Acción, siempre que, en cada caso, se individualicen las condiciones de cada solicitante.”5 Realizadas las anteriores consideraciones, pasa la Sala a estudiar el asunto de la referencia, con miras a determinar si CAJANAL, vulneró el derecho fundamental de petición de la accionante. 5 Corte Constitucional. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Seguimiento Sentencia T-1234 de

2008, Plan de Acción para la superación del represamiento de solicitudes en CAJANAL EICE. 4.3 Análisis de la situación planteada En el caso concreto, la accionante pretende que a través de la acción de tutela se ampare su derecho fundamental de petición, el cual estima vulnerado por CAJANAL, en tanto no obtuvo una respuesta oportuna a la solicitud de auxilio funerario radicada bajo el N° 39936 de 2008 ni a la petición presentada el 31 de agosto de 2011, encaminados a obtener el auxilio funerario derivado del fallecimiento de su progenitora la señora Ofelia Gallego de Duque el día 4 de junio de 2008. Observa la Sala que en el expediente no obra prueba que demuestre que CAJANAL hubiese cumplido con la orden impartida para estos casos en la sentencia T-1234 de 2008 ni en el auto N° 305 de 2009 (22 de octubre), toda vez que nunca informó a la actora las razones por las cuales no podía atender sus peticiones. Al respecto, CAJANAL manifestó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, pues actualmente se encuentran realizando el trámite de sustanciación para proferir el acto administrativo para reconocer el auxilio funerario, y que de conformidad con la sentencia T-1234 de 2008 no están obligados a emitir respuesta dentro de los 15 días legales debido al problema estructural por el cual atraviesan. Advierte la Sala que no asiste razón a CAJANAL al abstenerse de responder las peticiones aduciendo sus problemas estructurales y de eficiencia, pues como quedó visto en el capitulo precedente, mediante auto N° 305 de 2009 (22 de

octubre), la Corte Constitucional fijo términos precisos para la resolución de las peticiones que no versaran sobre el reconocimiento de pensiones, de indemnización sustitutiva o la reliquidación pensional, indicando que en tales eventos la respuesta debía darse dentro de los quince (15) días siguientes a la radicación de la petición o que, en su defecto, dentro de este mismo plazo debía explicarse al peticionario si se requería un plazo adicional para la resolución de la petición y cuál sería la fecha estimada de respuesta. Así las cosas, para la Sala es evidente que CAJANAL incumplió el término dispuesto para la contestación de las peticiones, pues éstas se presentaron el 17 de junio de 2008 y el 30 de agosto de 2011, y hasta el día de hoy ninguna ha sido resuelta, ni se ha explicado a la peticionaria por qué no se han resuelto las mismas, evidenciándose una violación al derecho de petición, ya que si bien la demora puede deberse a razones estructurales, al menos informársele a la usuaria tal situación. Por lo anterior, la Sala confirmará el fallo de primera instancia. En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el dos (2) de febrero de 2012.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZAELEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO