CE-11001-03-15-000-2011-02858-01(AC)-2012

POBLACION EN DESPLAZAMIENTO FORZADO - Sujeto de especial protección constitucional

NOTA DE RELATORIA: Ver, Corte Constitucional, sentencia T-919 de 2006

ACCION DE TUTELA CONTRA DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL - Petición para obtener la prórroga de la ayuda humanitaria La accionada dijo haber otorgado al actor un turno, con lo que no es posible establecer con certeza, cuando le será respondida la solicitud al actor en el sentido de si procede o no prorrogarle la ayuda humanitaria… no puede la Sala desconocer la actuación violatoria por parte de la entidad accionada, toda vez que nunca se le informó al actor cuando sería resuelta su petición, sí se contaba o no con el presupuesto para comenzar con la gestión respectiva, es decir, la respuesta otorgada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en los términos que fue planteada “por encontrarse dentro del régimen contributivo no puede aplicar para recibir ayuda humanitaria”, fue contraria a lo dispuesto por la Corte Constitucional para superar el estado de cosas inconstitucional en el cual se encuentran inmerso el actor y el resto de población desplazada. Lo anterior, no significa que la respuesta debía resolverse a favor del accionante, ni que se vulnerara el derecho a la igualdad de quienes se encontraban en turno, pues lo que se espera es un actuar que tenga en cuenta las condiciones de vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentra el actor y que se cumpla con lo preceptuado por la jurisprudencia para atender las peticiones provenientes de los miembros de la población desplazada.

NOTA DE RELATORIA: Ver, Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004 M.P.

Manuel José Cepeda Espinosa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-02858-01(AC)

Actor: JORGE ELIECER CUELLAR BARRAGAN

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Se decide la impugnación presentada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social contra el fallo proferido el 5 de diciembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera-Subsección B), que ordenó a esta entidad, resolver de fondo la petición formulada el 3 de octubre de 2011 por el actor, con el fin de obtener la prórroga de la ayuda humanitaria.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD El ciudadano JORGE ELIECER CUELLAR BARRAGAN, presentó acción de tutela contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, para obtener el amparo de sus derechos fundamentales de petición, a la igualdad y al mínimo vital. 1.1. Hechos El 3 de octubre de 2011, el actor formuló verbalmente derecho de petición ante el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con miras a obtener la prórroga de la ayuda humanitaria.

Manifestó que la entidad accionada dio respuesta a la anterior petición, aduciendo que, como el actor se encuentra en el régimen contributivo, no califica para recibir la ayuda solicitada. El accionante considera que la entidad accionada vulneró su derecho fundamental de petición, dado que aún no ha resuelto el fondo de su petición. 1.2. Pretensiones Solicita que se amparen los derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia, se ordene al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, resolver de fondo, la petición formulada el 3 de octubre de 2011. Asimismo, solicitó: “ordenar a la entidad accionada conceder el derecho a la igualdad, al mínimo vital y cumplir con lo ordenado en la sentencia T-025 de

20041. Sin turnos, asignando el mínimo vital con ayuda humanitaria de manera 1 Sentencia T-025 de 2004, Rad. T-653010 y acumulados, Actores: Abel Antonio Jaramillo, Adela Polanía Montaño, Agripina María Nuñez y otros contra la Red de Solidaridad Social, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Educación, el Inurbe, el Incora, el SENA, y otros, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Por medio de esta inmediata.”

2. ACTUACION La tutela fue admitida, por auto de 23 de noviembre de 2011. Allí se dispuso notificar a la autoridad accionada. 2.1. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, consideró que no ha vulnerado derecho

fundamental alguno al accionante, como quiera que su petición fue resuelta de manera clara, congruente con lo solicitado y de fondo, toda vez que ya le fue asignado un turno de evaluación2 de las condiciones de vulnerabilidad, requisito necesario para proceder a la entrega de la ayuda humanitaria, según la disponibilidad presupuestal existente y el resultado del citado estudio. Sostuvo que ordenar la entrega de la ayuda humanitaria mediante la acción de tutela vulneraria el derecho a la igualdad y la equidad de la población víctima del desplazamiento forzado, dado que la Corte Constitucional ha advertido que debe realizarse con estricta observancia del orden cronológico de las solicitudes. De otro lado, argumentó que la entidad se encuentra atravesando una problemática de carácter estructural debido a que desde el año 2008, se ha presentado un incremento inesperado en la presentación de derechos de petición por parte de la población desplazada, que impide atenderlas oportunamente. Pese a lo anterior, informa que la entidad ha puesto en marcha acciones para mejorar los tiempos de respuesta, con el fin de garantizar el acceso de la población en situación de desplazamiento a la oferta institucional, y así obtener el goce real de los derechos reconocidos por la Ley y la jurisprudencia. Concluyó que ese Departamento no es la única entidad del Estado que tiene una responsabilidad constitucional y legal con la población desplazada, pues el accionante tiene derecho a acceder a la oferta institucional que brindan todas las providencia se estableció “el estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos

reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado.” 2 Turno que no es identificado en la contestación. entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD).

II. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia de 5 de diciembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera – Subsección B), concedió el amparo de tutela deprecado, por considerar que la asignación de un turno para tramitar la solicitud no equivale a haberla respondido de fondo, toda vez que no se estableció la fecha cierta en la cual se le informaría el resultado del estudio

III. LA IMPUGNACION El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social sostiene que la decisión del a quo vulneró el derecho a la igualdad de los demás peticionarios, en tanto que su cumplimiento supone alterar el turno de atención asignado por la entidad, según la fecha de presentación y atender las necesidades de priorización, por la vulnerabilidad del núcleo familiar de los solicitantes, en beneficio de quien acudió a la acción de tutela y en perjuicio de quienes en su diligencia presentaron las solicitudes pertinentes para su atención humanitaria.

En este orden de ideas, el fallo impugnado desconoció el cumplimiento de cargas mínimas proporcionales, entre derechos y deberes, de cargo de la población desplazada, como las de realizar los trámites de inscripción y acreditación de requisitos dentro de los programas que cada entidad ofrece para la entrega de la

ayuda humanitaria, lo cual determina que las obligaciones de la administración tienen inicio en las solicitudes efectuadas por cada afectado y a partir de ellas se definen las condiciones bajo las cuales se satisfaga la prestación requerida. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1 Competencia de la Sala Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), por el cual se dictan reglas para el reparto de la acción de tutela3. 4.2 Generalidades de la tutela La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades pú- blicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 4.3 Condición de vulnerabilidad de los desplazados Se destaca, que en el caso bajo estudio, la vulneración de derechos fundamentales se predica de una persona víctima del desplazamiento forzado quien es sujeto de especial protección constitucional, por su condición de vulnerabilidad e indefensión, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado por la violación masiva de sus derechos, esto es, una pronta respuesta a sus solicitudes para satisfacer sus necesidades. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-919 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), dispuso: “3. El derecho de las personas desplazadas por la violencia a una vivienda digna. Respeto por el orden de elegibilidad en la asignación de subsidios y condiciones para dar especial prioridad a determinadas solicitudes. 3.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido con toda claridad que las personas que son víctimas del desplazamiento forzado adquieren, por sus condiciones de especial vulnerabilidad y por la violación masiva de sus derechos constitucionales, el estatus de sujetos de especial protección constitucional, el cual impone a las autoridades competentes el deber perentorio de atender sus necesidades con un especial grado de diligencia y celeridad. Así, en la sentencia T-025 de 2004, en la cual la Corte declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento interno en el país, se explicó que la crisis generada por el desplazamiento interno ha sido calificada por esta Corporación, en distintas oportunidades, como “(a) ‘un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del 3 Según esta norma «Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado.» Estado’[1]; (b) ‘un verdadero estado de emergencia social’, ‘una tragedia nacional, que afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del país durante las próximas décadas’ y ‘un serio peligro para la sociedad política colombiana’[2]; y, más recientemente, (c) un ‘estado

de cosas inconstitucional’ que ‘contraría la racionalidad implícita en el constitucionalismo’, al causar una ‘evidente tensión entre la pretensión de organización política y la prolífica declaración de valores, principios y derechos contenidas en el Texto Fundamental y la diaria y trágica constatación de la exclusión de ese acuerdo de millones de colombianos’[3]”[4]. En la misma sentencia se explicaron así las razones por las cuales las víctimas del desplazamiento interno se encuentran en una situación de particular vulnerabilidad que les confiere el carácter de sujetos de especial protección constitucional: “También ha resaltado esta Corporación que, por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad - que se ven obligadas ‘a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional’[5] para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad[6], que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales[7] y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: ‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado’[8]. En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte ‘la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución

del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública’[9], dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional. (…) En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13 Superior: ‘el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos.’[10]. Este punto fue reafirmado en la sentencia T602 de 2003, en la cual se dijo que ‘si bien el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención diferencial’. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la Corte, el ‘punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno’[11], y debe caracterizarse, ante todo, por la

prontitud en la atención a las necesidades de estas personas, ya que ‘de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara’”4 En este orden ideas, procederá la Sala a estudiar con mayor rigurosidad el caso en comento por ser el actor perteneciente a una comunidad de extrema vulnerabilidad. 4.4 El derecho fundamental de petición La Sala resalta el carácter fundamental del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, a cuyo tenor “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. Respecto del núcleo esencial del derecho de petición, la Corte Constitucional ha indicado en diferentes ocasiones que: “Este reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.”5 Bajo esa línea, ha dicho la Corte que la respuesta al derecho de petición debe ser oportuna, resolver de fondo y de manera clara, precisa y congruente lo solicitado y comunicarse de manera efectiva, lo que en modo alguno significa que deba ser favorable a lo solicitado, pues ello no hace parte del núcleo esencial de tal derecho. Ahora bien, en sentencia T-1075 de 20036, la Corte Constitucional estableció que el derecho de petición debe cumplir ciertos requisitos, en orden a ser susceptible

de respuesta por parte de la administración; así: a) Debe presentarse en términos respetuosos. b) Cuando verse sobre la expedición de copias y en caso de qué éstas se soliciten en alto número, el peticionario debe asumir su costo. c) Debe cumplir con los requisitos previstos en los artículos 5° a 25 del Código Contencioso Administrativo. 4 Sentencia T-919 de 2006, Rad T-1407428, Actor: Acción de tutela instaurada por Alisandro Solano Díaz, en representación de sus hijos Andrea Camila, Johan Steven y Mélida Alexandra Solano Andrade, en contra del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 5 Sentencia T-377 de 2000, Rad. T-256.199, Actor: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. “Confianza S.A.”, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 6 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra d) En tanto no es un derecho fundamental absoluto, debe estar demostrado que no se presenta un abuso en su ejercicio. Sea lo primero advertir que de conformidad con la Constitución y el Código Contencioso Administrativo7 las peticiones planteadas a las autoridades pueden formularse verbalmente o por escrito y que independiente de la modalidad, la falta de una respuesta de fondo, atenta contra el núcleo esencial del derecho de petición. 4.5 Análisis de la situación planteada En el caso concreto, el accionante pretende que a través de la acción de tutela se amparen sus derechos fundamentales de petición, a la igualdad y al mínimo vital, los cuales estima vulnerados por el Departamento Administrativo para la

Prosperidad Social, en tanto no obtuvo una respuesta de fondo y concreta al derecho de petición presentado verbalmente el 3 de octubre de 2011, con el cual pretendía obtener una prórroga de la ayuda humanitaria otorgada en su condición de desplazado, la cual, según lo expuesto por el accionante, le fue negada por encontrarse en el régimen contributivo no calificando por esa razón, para recibir tal ayuda. Al respecto, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en la contestación de la demanda puso de presente que el actor fue beneficiario de la ayuda el 12 de julio de 2011, la cual consistió en un millón cuatrocientos setenta mil pesos ($ 1.470.000.oo)8. Asimismo se limitó a explicar el proceso preestablecido para otorgar dicha ayuda, consistente en la realización de una caracterización para analizar los beneficios que otorgan las diferentes entidades que integran el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, así como las necesidades del núcleo familiar del peticionario, para finalmente inscribirlos en el programa que mejor permita su autosostenimiento; sin embargo, a ese fin otorga al peticionario un turno, con el fin de que la accionada garantice el derecho a la igualdad de todos aquellos que han presentado peticiones con anterioridad. En consecuencia, argumentó que como al actor se le otorgó un turno, la tutela no es procedente, como quiera que no se le ha vulnerado derecho fundamental 7 Artículo 5o. Peticiones escritas y verbales. Toda persona podrá hacer peticiones respetuosas a las autoridades, verbalmente o por escrito, a través de cualquier medio. 8 Folio 19

alguno, pues la respuesta dada fue clara, congruente con lo solicitado y resolvió de fondo la petición del demandante, sin haber hecho referencia concreta a la respuesta, no desvirtuando de esta manera lo argumentado en el escrito de tutela. Sobre las peticiones verbales esta Corporación se pronuncio en sentencia de 20 de mayo de 2010 (Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia): “El solicitante está obligado a acreditar así sea de forma sumaria, que la solicitud verbal, efectivamente tuvo lugar y para ello, que fue formulada ante el servidor público que correspondía, en la sede donde éste ejerce sus funciones, dentro del horario hábil y que de la petición quedo registro, es decir, que fue radicada o que existió constancia de esta”.9 A juicio de la Sala, el accionante cumplió con la carga de probar la existencia de la petición presentada verbalmente, pues manifestó en el escrito de tutela que formuló verbalmente el 3 de octubre de 2011 al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. La accionada dijo haber otorgado al actor un turno, con lo que no es posible establecer con certeza, cuando le será respondida la solicitud al actor en el sentido de si procede o no prorrogarle la ayuda humanitaria. Por otra parte, la Corte Constitucional en sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazados y dispuso lo siguiente con respecto a las peticiones elevadas: “Así, cuando las distintas autoridades reciban una petición proveniente de un

desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de sus derechos, la autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en la lista de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados. Este mismo procedimiento deberá realizarse en relación con las peticiones de los actores en el presente proceso de tutela, en particular para las solicitudes de otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de vivienda y de restablecimiento socio económico”. 9 Bajo esa línea jurisprudencial, no puede la Sala desconocer la actuación violatoria por parte de la entidad accionada, toda vez que nunca se le informó al actor cuando sería resuelta su petición, sí se contaba o no con el presupuesto para comenzar con la gestión respectiva, es decir, la respuesta otorgada por el

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en los términos que fue planteada “por encontrarse dentro del régimen contributivo no puede aplicar para recibir ayuda humanitaria”, fue contraria a lo dispuesto por la Corte Constitucional para superar el estado de cosas inconstitucional en el cual se encuentran inmerso el actor y el resto de población desplazada. Lo anterior, no significa que la respuesta debía resolverse a favor del accionante, ni que se vulnerara el derecho a la igualdad de quienes se encontraban en turno, pues lo que se espera es un actuar que tenga en cuenta las condiciones de vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentra el actor y que se cumpla con lo preceptuado por la jurisprudencia para atender las peticiones provenientes de los miembros de la población desplazada. En efecto, la Sala observa elementos esenciales, que permiten verificar que, en realidad, la petición verbal tuvo lugar, razón por la cual se confirmará, entonces, el fallo de primera instancia, aunque por las consideraciones expuestas en esta providencia, y se exhortará a la entidad demandada para que, en lo sucesivo, en casos análogos al presente, tenga en cuenta lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia T-025 de 2004 para la resolución de peticiones presentadas por un desplazado, para que su solicitud pueda atenderse y de esta forma evitar que continúe la violación masiva de derechos fundamentales de esta población. En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO. CONFIRMASE el fallo impugnado, por las razones expuestas en la

parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. EXHORTASE al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para que, en lo sucesivo, en casos análogos al presente, le indique al peticionario que: “1) incorporarlo en la lista de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá” , para que su solicitud de información pueda atenderse. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el veintitrés (23) de febrero de 2012.

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO