CE-11001-03-15-000-2012-00098-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez La Sala observa que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez. En efecto, desde la fecha en que el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió la decisión de segunda instancia (23 de febrero de 2011) hasta la fecha en que se presentó la acción de tutela (24 de enero de 2012) trascurrió casi un año, lo que, sin duda, desconoce el tiempo razonable que debe pasar entre el momento en que se conoce de la amenaza o violación de un derecho fundamental y la presentación de la solicitud de amparo. Ante la violación o amenaza del derecho fundamental al debido proceso, ocasionada, según el demandante, por haberse negado las pretensiones de la acción popular que promovió, lo pertinente era que presentara sin demora la acción de tutela para obtener la protección de tal derecho… La inmediatez no es, pues, un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. Justamente, porque la acción de tutela es un medio judicial excepcional para la protección pronta y efectiva de derechos fundamentales, es que se requiere que la acción se presente en un tiempo razonable y prudencial… La Sala no encuentra que, en este caso, existan razones que justifiquen la inactividad de la parte actora para presentar la acción de tutela.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el requisito de inmediatez ver: Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00098-01(AC)

Actor: JUAN CARLOS VARGAS SANCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Juan Carlos Vargas Sánchez contra la sentencia del 15 de marzo de 2012, proferida la Sección Segunda de esta Corporación, que denegó la tutela pedida.

ANTECEDENTES

1. La demanda de tutela El abogado Juan Carlos Vargas Sánchez interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico porque consideró vulnerado el derecho fundamental al debido proceso.

El demandante formuló las siguientes pretensiones: “1. Sírvase ampararme mi Derecho Fundamental al Debido Proceso (sic) (Art. 29 de la Constitución Nacional) el cual fue vulnerado por el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante Sentencia de fecha 23 de febrero de 2011 proceso No. 08001-33-31-003-2010-00622-00 (2007-0009214 de julio de 2010 proceso No. 08001-23-31-003-2009-00474-00(200700015)JR, al incurrir en una Vía (sic) de hecho por Defecto sustantivo, Desconocimiento del Precedente Judicial, y por proferir una Decisión sin la debida Motivación (sic), sentencia ésta por medio de la cual se confirmó en

virtud de la apelación interpuesta por el actor popular, la sentencia del Juez Primero Administrativo del Circuito de Barranquilla.

2. Sírvase revocar íntegramente la Sentencia (sic) acusada y en su reemplazo, proferir sentencia sustitutiva en la que se amparen los Derechos Colectivos (sic) de los usuarios y consumidores del servicio de energía, al no cobro de servicios no prestados.

Para ello, ordénesele a la empresa Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. (Electricaribe) se abstenga de incluir en las facturas que en adelante sean enviadas a los usuarios del servicio de energía, el valor correspondiente al impuesto de alumbrado público. (…).

3. Con base en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, sírvase ordenarle a LA ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. (ELECTRICARIBE), cancelar a favor del suscrito (actor popular), un incentivo igual o superior a los cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de efectuarse el pago, lo anterior con base en la Sentencia (sic) de Febrero 16 de 2006 proferida por el Honorable Consejo de Estado sección tercera Rad: 17001-23-31-000-2004 Ref: (AP-00237) y en la cual la máxima autoridad contencioso administrativa ordenó en un caso similar al sub-judice (no cobro del impuesto de alumbrado público dentro de la factura de servicio de energía) el pago de un incentivo equivalente a los cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Para lo cual, la Honorable Corporación tuvo en cuenta la actuación del actor encaminada

a proteger el derecho colectivo de todos los usuarios y consumidores del servicio de energía eléctrica de la referida localidad, y cuya vulneración se prolongó por más de cincuenta meses. (…). Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Juan Carlos Vargas Sánchez interpuso acción popular y solicitó que se protegieran los derechos colectivos de los consumidores y usuarios y de acceso a los servicios públicos, que consideró vulnerados por la empresa Electrificadora del Caribe (en adelante Electricaribe) y el Municipio de Santo Tomás (Atlántico), por cuanto en las facturas del servicio público de energía eléctrica se cobra el impuesto de alumbrado público. La demanda le correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, que, mediante sentencia del 8 de noviembre de 2010, negó la protección de los derechos colectivos invocados, por cuanto no se demostró la violación. Contra esa decisión, el demandante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 23 de febrero de 2011, confirmó la providencia de primera instancia porque el cobro del impuesto de alumbrado público en las facturas del servicio de energía eléctrica no es ilegal y que, por ende, los derechos colectivos invocados no se vulneraron. Según el demandante, el Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto no aplicó los artículos 9, 148 y 186 de la Ley 142 de 1994; 8° del Decreto 2223 de 1996, y 84 y 365 de la Constitución Política. Que

el tribunal sólo tuvo en cuenta la Resolución 043 de 1995, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, y el Acuerdo 003 de 2002, dictado por el Concejo Municipal de Santo Tomás (Atlántico), normas que son de inferior jerarquía. Que, además, desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado en el que se habría concluido que en las facturas del servicio de energía eléctrica no se puede cobrar el impuesto de alumbrado público. Sobre el particular, citó las sentencias de esta Corporación del 4 de agosto de 2006, proferida en el expediente 2004-0234-01, y del 16 de febrero de 2006, dictada en el expediente 2004-00237-01.

2. La intervención del demandado  Tribunal Administrativo del Atlántico La magistrada Judith Romero Ibarra se opuso a la prosperidad de las pretensiones porque, según dijo, la tutela no cumple con el requisito de inmediatez, si se tiene en cuenta que el demandante interpuso la acción de tutela después de casi un año de haberse proferido la sentencia censurada.

Que, en todo caso, el tribunal no desconoció el precedente judicial fijado por esta Corporación, que establece que “mediante la acción popular no se podía realizar un estudio de legalidad de las normas debatidas, porque para esto la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (sic), contaba con el mecanismo de la acción de Simple Nulidad (sic) que era aquella en donde si era posible efectuar un control de legalidad de un acto administrativo, pero en la acción popular sí se podía suspender la ejecución o aplicación de un acto administrativo que violara o amenazara derechos e intereses colectivos.”

Que el actor popular no demostró que el cobro del impuesto de alumbrado público en las facturas del servicio público de energía eléctrica vulnerara los derechos colectivos invocados. Que, por lo tanto, se negaron las pretensiones de la acción popular.  Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla El juez Guillermo Alonso Arévalo adujo que la sentencia de primera instancia tiene como fundamento la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre las acciones populares y los derechos colectivos. Que, por ende, no desconoció el precedente judicial. La intervención de los terceros con interés  Electricaribe S.A. E.S.P. Electricaribe, mediante apoderado judicial, pidió que se declarara la improcedencia de la tutela interpuesta por el señor Juan Carlos Vargas Sánchez, por cuando no se configuró ninguna de las causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por otra parte, sostuvo que el impuesto de alumbrado y el servicio de energía eléctrica pueden cobrarse en una misma factura. Que así lo aceptaron la Corte Constitucional, en sentencia C 035 de 2003, y el Consejo de Estado, en providencia del 20 de mayo de 2002, proferida en el expediente 1319. Que, además, el propio artículo 9° del Decreto 2424 de 2006 permite el cobro del impuesto de alumbrado público en las facturas de servicios públicos domiciliarios. Que, por ende, no podía alegarse que ese cobro vulnerara los derechos colectivos invocados en la acción popular.  Empresa de Desarrollo Urbano de Colombia S.A. E.S.P. - Dolmen S.A.

E.S.P. Dolmen S.A. E.S.P., mediante apoderado judicial, solicitó que se denegaran las pretensiones de la tutela porque las sentencias mencionadas por el actor se profirieron en un proceso de acción de cumplimiento, que tienen finalidades opuestas al de una acción popular, y que, por ende, no podían servir de fundamento para decidir el proceso promovido por el actor. En cuanto al fondo del asunto, coincidió con Electricaribe sobre la legalidad del cobro del impuesto de alumbrado público y del servicio de energía eléctrica en una misma factura.

4. La sentencia impugnada La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de marzo de 2012, denegó la tutela pedida.

Advirtió, en primer lugar, que, bajo determinadas causales, la acción de tutela procede contra providencias judiciales. Frente al fondo del asunto, concluyó que si bien el tribunal no se refirió expresamente a los Decretos 2223 de 1996 y 828 de 2007, lo cierto es que fundó la decisión en las normas aplicables al caso concreto. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, consideró que debido a que las Secciones de esta Corporación tienen posiciones diferentes sobre la posibilidad de cobrar en una misma factura el impuesto de alumbrado público y el servicio de energía eléctrica, el tribunal bien podía acoger una de esas posiciones, pues no existe un “precedente unificador”.

5. La impugnación El demandante impugnó la sentencia del 15 de marzo de 2012. Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. En

general, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de doctrina judicial La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular que cumple funciones públicas.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado. Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante auto del 13 de junio de 20061, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Además, dijo que la tutela no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 13 de junio de 2006. Exp. IJ03194. M.P. Ligia López Diaz. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, debido

al carácter subsidiario y residual de la acción, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales se acepta de manera excepcional, vale decir, cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. En términos generales, esa posición ha sido aceptada por esta Sección, pues, en efecto, en casos excepcionales, las providencias judiciales pueden violar o amenazar derechos fundamentales. Empero, la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones2. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable3. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales

ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración4. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica 2 Sentencia 173/93. 3 Sentencia T-504/00. 4 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora5. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible6. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y

no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela7. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez de tutela puede conceder la tutela siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En la sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional también se pronunció frente a las causales específicas de procedibilidad, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 5 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000 6 Sentencia T-658-98 7 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01 d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales8 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado9.

1. Violación directa de la Constitución.” Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las

simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Precisamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Del caso concreto 8 “Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda” 9 “Sentencias T-1625 de noviembre 23 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica; T-1031 de septiembre 27 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre y T-462 de junio 5 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre” Como quedó expuesto, el señor Juan Carlos Vargas Sánchez solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por la sentencia del 23 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que confirmó la providencia del 8 de noviembre de 2010, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, que denegó las pretensiones de la acción popular que interpuso.

La Sala observa que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez.

En efecto, desde la fecha en que el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió la decisión de segunda instancia (23 de febrero de 2011) hasta la fecha en que se presentó la acción de tutela (24 de enero de 2012) trascurrió casi un año, lo que, sin duda, desconoce el tiempo razonable que debe pasar entre el momento en que se conoce de la amenaza o violación de un derecho fundamental y la presentación de la solicitud de amparo. Ante la violación o amenaza del derecho fundamental al debido proceso, ocasionada, según el demandante, por haberse negado las pretensiones de la acción popular que promovió, lo pertinente era que presentara sin demora la acción de tutela para obtener la protección de tal derecho. El interesado en obtener la protección de derechos fundamentales debe presentar la acción de tutela tan pronto tenga conocimiento de la irregularidad que lo afecta, pues esa circunstancia marca el punto de partida para analizar la violación de los derechos fundamentales. La inmediatez no es, pues, un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. Justamente, porque la acción de tutela es un medio judicial excepcional para la protección pronta y efectiva de derechos fundamentales, es que se requiere que la acción se presente en un tiempo razonable y prudencial. En relación con el requisito de la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado, en diversas oportunidades, que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales

del demandante y la presentación de la demanda10, en la medida que la 10 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007 naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.”11 En todo caso, la Corte Constitucional ha establecido que (i) si existe un motivo válido para la inactividad del demandante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados12, la

acción de tutela es oportuna, así, en principio, pareciera que no se cumple con el requisito de la inmediatez. La Sala no encuentra que, en este caso, existan razones que justifiquen la inactividad de la parte actora para presentar la acción de tutela. Esto es, no hay prueba de que existan circunstancias de tiempo, modo y lugar que justifiquen que la acción de tutela se hubiera presentado después de casi un año desde el momento en que se produjo la aparente violación o amenaza del derecho fundamental invocado. 11 T-123 de 2007, ibídem. 12 Corte Constitucional, sentencia T684 de 2003 Vale decir que el hecho de que el actor hubiese pedido la revisión eventual de la sentencia acusada no justifica la demora en interponer la acción de tutela, pues estos dos mecanismos no son excluyentes. Si el actor estimaba que la providencia del Tribunal Administrativo del Atlántico violaba o amenazaba derechos fundamentales, ha debido interponer la acción de tutela tan pronto tuvo conocimiento de los hechos que los originaron. Como la demanda no cumple con el requisito de inmediatez, no hay lugar a examinar los cargos formulados frente a la sentencia del 23 de febrero de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo impugnado, que denegó la tutela pedida por el señor Juan Carlos Vargas Sánchez, pero por las razones expuestas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas.

2. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ