CE-11001-03-15-000-2012-00123-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional órganos de cierre de cada jurisdicción y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria. Las providencias judiciales de los órganos de cierres no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento de los principios de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00123-01(AC)

Actor: MARIA NANCY ECHAVARRIA DE CASTRO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA - SUBSECCION B Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Señora María Nancy Echavarría de Castro contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

A. Pretensiones La señora María Nancy Echavarría de Castro pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la buena fe, a la “favorabilidad en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho”, a la confianza legítima y de acceso a la administración de justicia.

Las pretensiones se formularon así: “Solicito la TUTELA de mi derecho constitucional fundamental al acceso efectivo a la administración de justicia (Artículo 229), en conexidad con los derechos a la prevalencia del derecho sustancial (Artículo 228), a la igualdad real y material (Artículo 13), a la favorabilidad en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de (sic) derecho (Artículo 53), al debido proceso (Artículo 29) y a la buena fe y confianza legítima (Artículo 83). Como consecuencia a lo anterior, pido al Juez Constitucional se disponga lo siguiente: Que se deje sin efectos la providencia proferida en segunda instancia por el

H. Consejo de Estado y, en su lugar, se le ordene dictar otra acatando sus

precedentes jurisprudenciales sobre caducidad de prestaciones periódicas, en virtud de la cual se revoque el auto dictado por el H. Tribunal Administrativo de Antioquia en primera instancia y, en su lugar, se ADMITA mi demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.”

B. Hechos De los hechos narrados por la demandante, son relevantes los siguientes: Que trabajó para el Instituto de Seguros Sociales desde el 24 de mayo de 1978, en el cargo de auxiliar de enfermería.

Que, posteriormente, fue incorporada automáticamente y sin solución de continuidad a la E.S.E. Rafael Uribe Uribe, durante el periodo comprendido entre el 26 de junio de 2003 y el 18 de julio de 2006. Que fue desvinculada de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe, a raíz de la liquidación de la entidad. Que, mediante resoluciones No. 652, 1149 y 1320 del 15 de abril, 14 de junio y 16 de julio, todas de 2008, se suprimió el cargo que ocupaba la actora en la E.S.E. Rafael Uribe Uribe y se liquidaron las prestaciones sociales. Que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra del Ministerio de Salud y Protección Social para que se anularan los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de ciertos derechos laborales y el que la retiró del servicio. Que el Tribunal Administrativo de Antioquia conoció de esa demanda y, mediante auto de 22 de septiembre de 2010, la rechazó, por caducidad de la acción. Que la actora, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación del que

conoció la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, en providencia del 14 de julio de 2011, confirmó el auto del 22 de septiembre de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Que el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado vulneraron los derechos invocados, al desconocer el precedente jurisprudencial sobre la no aplicación de la caducidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuando verse sobre el reconocimiento de prestaciones periódicas. Que, en consecuencia, la actuación de las autoridades judiciales demandadas configuró una vía de hecho.

C. Intervención de la autoridad demandada  Sección Segunda del Consejo de Estado La magistrada Bertha Lucia Ramírez de Páez manifestó que la providencia cuestionada fue emitida conforme a derecho y según la reiterada jurisprudencia de esa Sección en asuntos similares.

Explicó que la actora presentó la demanda por fuera de la oportunidad legal y que, por ende, la Sección confirmó el auto de rechazo que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia. Sostuvo que, en el caso concreto, no es aplicable la posición fijada en el la sentencia del 2 de octubre de 2008, Exp. Nº 0363, M.P. Gustavo Gómez Aranguren, por cuanto las resoluciones Nº 652, 1149, y 1320 del 15 de abril ,14 de junio y 16 de julio de 2008 establecen el monto de las prestaciones sociales definitivas de la actora, mas no el de las prestaciones periódicas. Que, por lo

tanto, la demanda contra tales actos si está sometida al término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Que el término de caducidad empezó a correr a partir del 18 de julio de 2008, fecha en la que quedaron suprimidos todos los cargos de la planta de personal de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe. En consecuencia, solicitó que negaran las pretensiones de la tutela.  Tribunal Administrativo de Antioquia El magistrado Jorge Octavio Ramírez adujo que las decisiones tomadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se profirieron conforme con lo establecido en el ordenamiento jurídico. Que, por ende, la tutela deviene improcedente.

D. Tercero con interés  Ministerio de Salud y Protección Social El Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social solicitó que se rechazara por improcedente la acción de tutela de la referencia, en razón a que esa entidad no ha violado ni puesto en peligro ninguno de los derechos fundamentales invocados.

II. CONSIDERACIONES - De la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de doctrina judicial La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular que cumple funciones públicas.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser

idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado. Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante auto del 13 de junio de 20061, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Además, dijo que la tutela no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales se acepta de manera excepcional, vale decir, cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. En términos generales, esa posición ha sido aceptada por esta Sección, pues, en efecto, en casos excepcionales, las providencias judiciales pueden violar o amenazar derechos fundamentales. Empero, la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 13 de junio de 2006. Exp. IJ03194. M.P. Ligia López Diaz. constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones2. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable3. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del

hecho que originó la vulneración4. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora5. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible6. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela7. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” 2 Sentencia 173/93.

3 Sentencia T-504/00. 4 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. 5 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000 6 Sentencia T-658-98 7 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01 Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez de tutela puede conceder la tutela siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En la sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional también se pronunció frente a las causales específicas de procedibilidad, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales8 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un

engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado9.

1. Violación directa de la Constitución.” Ahora, si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias 8 “Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda” 9 “Sentencias T-1625 de noviembre 23 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica; T-1031 de septiembre 27 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre y T-462 de junio 5 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre” proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional —órganos de cierre de cada jurisdicción— y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura —como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria—. Las providencias judiciales de

los órganos de cierres no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento de los principios de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Precisamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela. - Del caso concreto En el caso concreto, una vez analizada la tutela presentada por la señora María Nancy Echavarría de Castro, la Sala observa que se dirige contra una decisión adoptada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, órgano de cierre en materia de lo contencioso administrativo, razón por la que deviene

improcedente. Como ya se dijo, el mecanismo excepcional de la tutela no es procedente para cuestionar las providencias que dictan los órganos de cierre de cada jurisdicción. En consecuencia, la Sala negará la tutela pedida por la señora María Nancy Echevarría de Castro. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

1. DENIEGASE por improcedente la tutela pedida por la señora María Nancy

Echevarría de Castro.

2. Si no se impugna, ENVIESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO

BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA

ORTIZ DE RODRIGUEZ