CE-11001-03-15-000-2012-00325-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de subsidiariedad / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez En este caso el señor Valencia Sierra tuvo a su alcance otro medio de defensa judicial previsto por el ordenamiento jurídico, para lograr la nulidad de las resoluciones acusadas vía acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, contra la sentencia de primera instancia procedía el recurso de apelación contra el fallo de 29 de octubre de 2008, proferido por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín, conforme al artículo 181 del Código contencioso Administrativo. Del acápite de antecedentes y de las providencias que se allegaron al expediente, observa la Sala que a pesar de que el actor interpuso el recurso de apelación, este no se sustentó en el término de traslado prescrito el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo, por lo que se declaró desierto el recurso referido. Así mismo, se observa que frente al auto que declaró desierto el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 29 de octubre de 2008, antes referida, no se interpuso ningún recurso. En reiteradas providencias de esta Corporación se ha enfatizado sobre la subsidiariedad de la acción de tutela, mediante este mecanismo no puede desconocerse las decisiones adoptadas por los jueces competentes, en procesos tramitados válidamente, es decir, con sujeción a las normas procesales, por lo tanto, carece de fundamento la pretensión de convertir la acción de tutela en una

especie de recurso extraordinario de revisión, pues ello implicaría el desconocimiento de los medios ordinarios que el ordenamiento jurídico ha establecido para la protección de los derechos. El juez constitucional no puede reemplazar la función del juez natural… Por otra parte, se observa que el actor controvierte las providencias de 29 de octubre 2008 y 2 de junio de 2009, proferidas por el Juzgado 18 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente. Resulta evidente la ausencia de inmediatez de la acción de tutela presentada, por cuanto han transcurrido más de tres años y ocho meses desde el momento en que el actor se enteró del contenido de la última providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en contra del Municipio de Medellín. Finalmente, es del caso señalar que no obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del actor, ni se está en presencia de un sujeto de especial protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión, circunstancia que conlleva a negar por improcedente la presente solicitud de amparo.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el requisito de inmediatez, ver: Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00325-00(AC)

Actor: JOSE ELIAS VALENCIA SIERRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela presentada por el actor contra el Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES El señor José Elías Valencia Sierra, en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo.

Hechos De los hechos narrados por el demandante, se advierten como relevantes los siguientes: El señor José Elías Valencia Sierra interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones No. 1721 de 21 de mayo de 2002, No. 320 de 27 de junio de 2002 y No. 0833 de 19 de julio 2002, proferidas por el Municipio de Medellín, por medio de las cuales se le negó el reajuste salarial, el pago de los salarios por trabajo nocturno, dominical y festivo y demás prestaciones sociales que solicitó. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho la tramitó en primera instancia el Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín, que, mediante providencia de 29 de octubre de 2008, negó las pretensiones de la demanda. Contra la anterior decisión, el apoderado judicial del señor Valencia Sierra interpuso recurso de apelación que fue declarado desierto por el Tribunal

Administrativo de Antioquia porque no fue sustentado en el término concedido. El demandante señaló que el Tribunal Administrativo de Antioquia, en casos similares, resolvió favorablemente procesos contra el Municipio de Medellín, lo que, a su juicio, desconoce el precedente judicial desarrollado por el tribunal demandado. Petición La petición se formulo de la siguiente manera; “Mi petición está encaminada, señores magistrados, a que dentro del término de las 48 horas siguientes al fallo de tutela o dentro del término prudencial que usted enseñe (sic), las entidades accionadas decreten la nulidad de todas las sentencias proferidas y en su lugar ordene al juez de conocimiento que dicte sentencia reconociendo los derechos laborales pedidos (sic).” Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, se ordenó notificar al señor José Elías Valencia Sierra, al Tribunal Administrativo de Antioquia, al Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín y al Municipio de Medellín como tercero interesado en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda. (fl. 133) Oposición  El doctor Álvaro Quintero Sepúlveda, Juez Dieciocho Administrativo de Medellín, manifestó que el recurso de apelación que se interpuso contra la sentencia de 29 de octubre de 2008, proferida por ese Despacho, se rechazó por falta de requisitos para su admisión. Indicó que, en el caso concreto, no se agotaron todos los medios ordinarios de defensa judicial, ya que el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó el recurso

de apelación interpuesto, por no reunir los requisitos que en efecto debían cumplirse, momento en que el actor debió haber ejercido los mecanismos de defensa judiciales pertinentes para controvertir esa decisión. Finalmente adujó que se trata de una petición de contenido económico que solo interesa al demandante, que carece de relevancia constitucional. Por lo anterior solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia.  El Tribunal Administrativo de Antioquia allegó al expediente la providencia de 2 de junio de 2009, por medio de la cual se declaró desierto él recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 29 de octubre de 2008, proferida por el Juzgado 18 Administrativo de Meldellín Intervención del tercer interesado  La apoderada del Municipio de Medellín, solicitó se desestimara la petición invocada, toda vez que la presente acción se dirige a cuestionar las decisiones y la forma en que el Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia administraron justicia. Señaló que no se cumple con el requisito de legitimación en la causa por pasiva, pues no es el Municipio de Medellín el titular de la vulneración del derecho fundamental cuya protección se solicita. Así mismo, se refirió al requisito de inmediatez exigible en esta clase de acciones, pues según obra en la página web de consulta de procesos judiciales, el expediente de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue archivado desde el 16 de julio de 2009, es decir, al actor dejo pasar casi tres años para solicitar la protección de los derechos invocados vía tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de actuaciones de hecho imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la

procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado resoluciones judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Bajo la consideración de que la seguridad jurídica, la cosa juzgada y, la independencia y autonomía judicial son pilares esenciales del Estado de Derecho, la Sección Cuarta ha reiterado, enfáticamente, la improcedencia de la tutela contra decisiones judiciales. Empero, últimamente, en casos en los que la Sala advirtió la afectación de los mencionados derechos fundamentales, por actuaciones judiciales previas a la decisión controvertida en tutela, accedió a la solicitud de amparo; desde luego, en esas oportunidades no se estudió el contenido ni el fondo de la resolución judicial cuestionada en tutela, sino el procedimiento con base en el cual ésta se adoptó4. 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y, auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora

Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 200801063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. 4 Ver sentencias de 10 de diciembre de 2009, Exp. AC 2009-00774, CP. doctora Martha Teresa Briceño de Valencia y AC. 2009-01032, CP. doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Lo anterior, por cuanto al igual que las otras autoridades públicas investidas con poder de decisión, los jueces no están exentos de cometer yerros y, por consiguiente, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En ese orden de ideas, con el fin de armonizar la jurisprudencia de la Sección Cuarta sobre la improcedencia de la tutela contra providencia judicial con sus últimos pronunciamientos, y, sin perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, el cual en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecua su posición respecto de la mencionada improcedencia para acoger el criterio de que

muy excepcionalmente podría proceder la tutela en relación con providencias judiciales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar actos judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la JudicaturaSala Disciplinaria, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1] y 234 de la CP). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de

sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantará las funciones del Juez de Cierre5. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, toda vez que aquélla constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 6 como fundamento para estudiar las resoluciones judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia7. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). 5 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (436102), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. 6 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 7 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En sentencia C-590 de 2005 se establecieron dichas causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, a saber: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos

que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental e i) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, el demandante controvierte la sentencia de 29 de octubre de 2008, proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín, que resolvió no acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que inició el señor José Elías Valencia Sierra contra el municipio de Medellín y, el auto de 2 de junio de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el que se declaró desierto el recurso de apelación presentado contra la anterior providencia. Consideró el demandante que, en su caso, se incurrió en vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez, que en casos idénticos de hecho y de derecho contra el mismo demandado, se han proferido decisiones favorables a los demandantes.

La acción de tutela, según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política procede para la protección de derechos fundamentales, siempre que no exista otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz de protección, salvo que esté demostrada la existencia de un perjuicio irremediable que haga improrrogable el amparo por vía tutelar. El artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, en relación con la existencia de otro medio de defensa judicial, establece:

“Artículo 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción

de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.” (negrilla fuera de texto) Explicado lo anterior, observa la Sala que en este caso el señor Valencia Sierra tuvo a su alcance otro medio de defensa judicial previsto por el ordenamiento jurídico, para lograr la nulidad de las resoluciones acusadas vía acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, contra la sentencia de primera instancia procedía el recurso de apelación contra el fallo de 29 de octubre de 2008, proferido por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín, conforme al artículo 181 del Código contencioso Administrativo.

Del acápite de antecedentes y de las providencias que se allegaron al expediente, observa la Sala que a pesar de que el actor interpuso el recurso de apelación, este no se sustentó en el término de traslado prescrito el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo, por lo que se declaró desierto el recurso referido. Así mismo, se observa que frente al auto que declaró desierto el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 29 de octubre de 2008, antes referida, no se interpuso ningún recurso. En reiteradas providencias de esta Corporación se ha enfatizado sobre la subsidiariedad de la acción de tutela, mediante este mecanismo no puede desconocerse las decisiones adoptadas por los jueces competentes, en procesos tramitados válidamente, es decir, con sujeción a las normas procesales, por lo tanto, carece de fundamento la pretensión de convertir la acción de tutela en una especie de recurso extraordinario de revisión, pues ello implicaría el desconocimiento de los medios ordinarios que el ordenamiento jurídico ha establecido para la protección de los derechos. El juez constitucional no puede reemplazar la función del juez natural. Igualmente debe la Sala precisar que la acción de tutela no puede ser considerada como un mecanismo alternativo para lograr la protección de los derechos, pues como se ha dicho en múltiples ocasiones es un mecanismo residual y subsidiario, es decir que sólo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial que permitan hacer valer las pretensiones de los afectados, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. Siendo ello así, se tiene que no se demostraron las condiciones de urgencia, gravedad e inminencia que hagan improrrogable el amparo por esta vía. Así las cosas, no incurrió el Tribunal acusado en vía de hecho por desconocimiento del presente judicial, en la medida que el recurso de apelación fue declarado desierto, y no rechazado por falta de requisitos mínimos. Por existir otro medio de defensa judicial, el cual se interpuso pero no se sustento, de acuerdo con el auto de 2 de junio de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia; y al no advertirse perjuicio irremediable que permita el amparo de los derechos invocados por esta vía, esta Sala negará por improcedente la tutela interpuesta por el señor José Elías Valencia Sierra. Por otra parte, se observa que el actor controvierte las providencias de 29 de octubre 2008 y 2 de junio de 2009, proferidas por el Juzgado 18 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente. Resulta evidente la ausencia de inmediatez de la acción de tutela presentada, por cuanto han transcurrido más de tres años y ocho meses desde el momento en que el actor se enteró del contenido de la última providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en contra del Municipio de Medellín. Finalmente, es del caso señalar que no obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del actor, ni se está en presencia de un sujeto de especial

protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión, circunstancia que conlleva a negar por improcedente la presente solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. NIÉGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada, en nombre propio, por el señor José Elías Valencia Sierra.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ