CE-11001-03-15-000-2012-00406-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez Aunque no existe un término de caducidad para la presentación de la acción de tutela, es decir, ésta puede ser interpuesta en cualquier tiempo, debe considerarse que, dada su naturaleza cautelar, la petición de amparo debe ser interpuesta en un plazo razonable y proporcional dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable. En el presente asunto, es evidente que se incumple con esta condición de inmediatez NOTA DE RELATORIA: Sobre requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO (E)

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00406-01(AC) Actor: GERMAN PADILLA PRIETO La Sala decide sobre la impugnación formulada por la parte actora contra la providencia de 9 de mayo de 2012, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual declara improcedente la acción de tutela de la referencia. I.- La pretensión y los hechos en que se funda El señor Germán Padilla Prieto instauró acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá y la Junta

Directiva del Banco de la República, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso, los cuales, a su juicio, fueron vulnerados dentro del proceso ejecutivo hipotecario promovido por el Banco Granahorrar, en el que se libró mandamiento de pago teniendo como fundamento el boletín núm. 32 de octubre 6 de 2000, emitido por el Banco de la República, cuya suspensión provisional fue negada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia de 18 de septiembre de 2008. Para la protección de los citados derechos solicitó lo siguiente: “1.- Se ordene conceder el amparo que por la vulneración al derecho a la IGUALDAD, a la Defensa, al Debido Proceso, y por la evidente Vía de Hecho, solicito de su Despacho obtener una decisión que se equipare a las dispuestas en los fundamentos de Derecho y Jurisprudenciales anotados ante asuntos con similitud de condiciones. 2.- Solicito la suspensión de la publicación de los boletines por parte de (sic) Banco de la República y en aplicación de esta medida cautelar se suspenda LA DILIGENCIA DE ENTREGA DEL INMUEBLE. 3.- Por ser la demanda de nulidad de los boletines que publica el Banco de la república (sic), de importancia jurídica y trascendencia Social, solicito se de aplicación al artículo 130 del [Código] Contencioso Administrativo, para que la Sala Plena del Consejo de Estado avoque conocimiento de la demanda.” (Fl. 7 – mayúsculas sostenidas del texto original) Como fundamentos fácticos se señalan los siguientes: El Banco Granahorrar, en abril de 2003, inició proceso ejecutivo hipotecario contra

el señor Germán Padilla Prieto, anexándose con la demanda el boletín núm. 32 de 6 de octubre de 2000 del Banco de la República. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, despacho al cual le correspondió por reparto el conocimiento de dicho asunto, profirió mandamiento de pago el 15 de mayo de 2003. El apoderado del señor Padilla Prieto presentó excepciones de mérito, que fueron declaradas imprósperas mediante providencia de noviembre 28 de 2007, en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución conforme al mandamiento de pago de mayo 15 de 2003, utilizando unos valores de U.V.R. en los cuales no se ha aplicado la sentencia de nulidad del Decreto 234 de 2000, decretada en fallo de 1° de septiembre de 2005. En sentir del actor, en el cálculo de la tasa de interés efectiva se sigue utilizando la metodología establecida en dicho decreto, pese a que fue anulado. El 27 de noviembre de 2007 el ciudadano Felipe Rincón Salgado radicó ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado demanda de nulidad contra los boletines expedidos por el Banco de la República, mediante los cuales se informan los valores de U.V.R., en cuya liquidación de la variación anual (%) se utiliza la metodología establecida en el Decreto 234 de 2000, norma ésta anulada en sentencia del 1º de septiembre de 2005. Mediante auto de septiembre 18 de 2008, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la demanda de nulidad contra los citados, pero negó la suspensión

provisional de los mismos, decisión ésta última confirmada en septiembre 24 de 2009. Al verificarse en los anexos de la demanda los boletines expedidos por el Banco de la República desde el 11 de agosto de 2000 hasta el 7 de noviembre de 2007, se advierte que no han sido objeto de modificaciones o cambio de la metodología de cálculo de la columna de la variación anual (%), pese a la declaratoria de nulidad del Decreto 234 del 2000, lo que demuestra que la autoridad monetaria no ha dado cumplimiento a la sentencia de nulidad de dicho acto. Los demandantes en la acción de nulidad solicitaron un dictamen pericial a la Universidad Nacional para que informe técnicamente si la forma de determinar porcentualmente el incremento de la U.V.R. que se hace en los boletines acusados se ajusta a la ley, así como el interrogatorio de parte de, entre otros funcionarios, el Gerente General del Banco de la República. Estas pruebas, sin embargo, fueron denegadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, desconociéndose lo dispuesto en el artículo 199 del C.P.C. El aquí demandante el 19 de septiembre de 2011 presentó coadyuvancia de la acción de nulidad. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá intenta realizar la diligencia de remate sin la respectiva verificación de los presupuestos procesales. II.- La Respuesta de los Demandados y del Tercero Interesado 1.- La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de su Presidente, se opuso a la solicitud de tutela, por cuanto se dirige contra providencias judiciales y

no se cumplen las causales genéricas para la procedencia excepcional de la acción. Afirmó, que en caso de examinarse el fondo del asunto, debe denegarse la tutela, pues, en su concepto, no decretar una medida de suspensión provisional no implica per se el desconocimiento del derecho a la igualdad, puesto que tal medida obedece al estricto cumplimiento de ciertos requisitos establecidos en la ley, los cuales no fueron satisfechos en la petición de suspensión provisional que propusieron los demandantes dentro del proceso 200700051. Señaló, además, que con la expedición de la providencia de septiembre 18 de 2008, esa Sección no vulneró los derechos al debido proceso, derecho de defensa, acceso a la administración de justicia y a una vivienda digna, puesto que la demanda fue presentada por personas distintas al ahora demandante, y a tales personas se les respetaron las etapas, términos y oportunidades que consagra la ley para la admisión de la demanda y la decisión de la petición de suspensión provisional. 2.- La Junta Directiva del Banco de la República intervino a través de apoderado judicial, quien se opuso a la solicitud de tutela y afirmó que no es cierto que boletines expedidos por el Banco de la República carezcan de sustento jurídico al declararse la nulidad del Decreto 234 de 2000, toda vez que el fundamento jurídico de los mismos no lo constituye dicho acto sino la Resolución Externa núm. 13 de 2000 de la entidad, la cual, a la fecha, sigue incólume, pues no se ha producido aun una sentencia que decida acerca de su nulidad.

Precisó, igualmente, que la acción de tutela resulta improcedente en tanto que su objeto es reconsiderar decisiones judiciales ejecutoriadas. Estimó, finalmente, que tanto los boletines como la citada Resolución Externa 13 de 2000 se ajustan en su integridad a lo dispuesto en la Ley 546 de 1999 y en la sentencia C-955 de 2000 de la Corte Constitucional y, por ende, no constituyen en sí mismos un atentado contra los derechos fundamentales del actor. 3.- El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá se limitó a remitir el expediente núm. 2003-13948-01, proceso ejecutivo del Banco Granahorrar, ahora BBVA, contra el señor German Padilla Prieto, y a informar mediante oficio núm. 0946 de marzo 22 de 2012, que ese despacho judicial, en auto de esa misma fecha, fijó las 10:00 a.m. del día 10 de abril de 2011 como la hora y el día para llevar a cabo la diligencia de remate del bien encartado, siendo éste el estado actual del proceso. 4.- El Banco Granahorrar, ahora BBVA, a quien se le comunicó la solicitud de tutela en calidad de tercero con interés en las resultas del asunto, solicitó negar la acción de tutela al considerar que en el asunto sub judice no se satisface el requisito de subsidiariedad, habida cuenta que no hay evidencia que efectivamente el actor haya empleado todos los mecanismos judiciales de defensa dentro del proceso ejecutivo que pretende controvertir, situación que de suyo descarta la posibilidad de acudir a la acción constitucional de marras para tratar de

subsanar su desidia e inactividad en dicho proceso judicial. Agregó que tampoco es procedente la acción, en cuanto que está controvirtiendo decisiones judiciales proferidas en una acción de nulidad en curso contra actos del Banco de la República, respecto de las cuales no le es dable emitir al juez de tutela pronunciamiento alguno.

III. El fallo impugnado La Sección Quinta de esta Corporación, en providencia de 9 de mayo de 2012, declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte actora.

Expresó, luego de referirse a la naturaleza de la acción de tutela, que la posición mayoritaria de esta Sección es que la procedencia de la misma contra providencias judiciales debe ser excepcional, de modo que sólo es posible admitirla cuando se advierta un yerro de tal envergadura que de manera manifiesta permita determinar la violación de derechos fundamentales como el debido proceso y el de acceso a la administración de justicia, por lo que el juez en su fallo debe evitar invadir la competencia del juez natural y circunscribir su actuación a la corrección del defecto que implique la vulneración de los citados derechos fundamentales. Advirtió, en cuanto al asunto concreto, de un lado, que los aspectos debatidos en este caso escapan al ámbito de estudio que le corresponde al juez de tutela, pues no se evidencia vulneración del debido proceso o acceso a la administración de justicia por la denegación de la suspensión provisional de los boletines del Banco de la República, o por la orden de seguir adelante la ejecución que emitió el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, y de otro, que no opera la acción

de tutela como una instancia adicional en la que se pueda revivir y controvertir aspectos relacionados con la valoración probatoria o la interpretación normativa que realizan los jueces frente a cada caso concreto, como lo pretende el accionante. Destacó, así mismo, que la presente acción no cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad: el primero, porque el auto proferido por el Consejo de Estado, mediante el cual se admitió la demanda de nulidad contra los boletines expedidos por la Junta Directiva del Banco de la República y se negó la suspensión provisional de los actos acusados, se profirió el 18 de septiembre de 2008, mientras que la acción de tutela fue radicada el 6 de marzo de 2012, es decir, más de tres años después; y el segundo, porque se pudo constatar que el actor no empleó todos los mecanismos dentro del proceso ejecutivo hipotecario, pues se limitó a presentar excepciones de mérito, que fueron declaradas imprósperas por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, mediante providencia de noviembre 28 de 2007, pudiendo haber utilizado otros mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa que tenía a su alcance, tales como la apelación. Agregó, respecto a los boletines expedidos por el Banco de la República, que su legalidad no ha sido desvirtuada, como quiera que aún no existe pronunciamiento judicial dentro del proceso que se inició con la demanda de nulidad de dichos actos, razón por la cual mal haría el juez de tutela en usurpar un análisis que corresponde al juez de lo contencioso administrativo. Finalmente, señaló que no es ésta la vía para resolver la solicitud del señor

German Padilla Prieto en relación con la aplicación del artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que corresponde a la Sección que conoce del proceso, en este caso la Sección Cuarta en donde se sigue la acción de nulidad contra los boletines que expidió la Junta Directiva del Banco de la República, decidir si por su importancia jurídica o trascendencia social, su resolución debe darse por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

IV. La impugnación Inconforme con la anterior decisión, el demandante la impugna, en orden a que sea revocada y, en su lugar, se conceda la tutela solicitada.

Insiste en que se exija el cumplimiento de la sentencia de 1º de septiembre de 2005, que declaró la nulidad del Decreto 234 de 2000, pues, en su sentir, la misma fue burlada al no concederse la medida cautelar de suspensión provisional de los boletines en los que el Banco de la República publica los valores de la UVR. Destaca, en ese orden, que las decisiones de las Altas Cortes, entre ellas el Consejo de Estado, tienen carácter vinculante y deben ser acogidas por los jueces en sus pronunciamientos. V.- Las Consideraciones de la Sala 1.- Problema jurídico El problema jurídico que plantea el presente asunto consiste en establecer la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en caso de verificar dicha procedencia, determinar si se encuentran amenazados o vulnerados los derechos constitucionales fundamentales invocados por el actor en su solicitud. 2.- Análisis de la impugnación La Sala resolverá el anterior problema jurídico abordando primeramente las

generalidades de la acción de tutela, y la procedencia de ésta contra providencias judiciales de acuerdo a la posición mayoritaria de la Sala Plena. Seguidamente, se estudiará el caso concreto respecto de las causales genéricas y específicas de procedencia del mecanismo constitucional previsto en el artículo 86 de la Carta Fundamental, planteadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, para finalmente emitir la decisión correspondiente en el asunto que nos ocupa. 2.1 Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela. Dispone así mismo el mencionado artículo que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.2. La acción de tutela contra providencias judiciales Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello (Rad.: 2009-01328), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena1, se concluyó que si bien es cierto que el criterio

mayoritario de la Corporación había sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, también lo es que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Rad.: AC-10203), abrieron paso, de manera excepcional, para que cuando se advirtiera la vulneración de derechos constitucionales fundamentales fuera procedente este instrumento de naturaleza constitucional. Por lo anterior, en aras de rectificar y unificar el criterio jurisprudencial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales - sin importar la instancia y el órgano que las profieraque resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los 1 Sentencia de 31 de julio de 2012, Consejera Ponente Dra. María Elizabeth García González. parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial. Atendiendo el nuevo criterio jurisprudencial, esta Sección en Sala de 23 de agosto de 2012, adoptó como parámetros a seguir para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional (Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño), sin perjuicio de las demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. En este orden, constituyen causales genéricas de procedibilidad de la acción

de tutela: 1) Que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional; 2) Que se haya hecho uso de todos los mecanismos de defensa judicial -ordinarios y extraordinariosde que disponga el afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; 3) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la tutela debe haber sido interpuesta en un término razonable y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la vulneración del derecho fundamental; 4) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y afecte los derechos fundamentales de la parte actora; 5) Que quien solicita el amparo tutelar identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible; y 6) Que no se trate de sentencias de tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no pueden prolongarse indefinidamente. Por otra parte, son causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, los siguientes vicios o defectos: 1) Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de competencia para ello. 2) Defecto procedimental absoluto, que se presenta cuando el juez actuó por completo al margen del procedimiento legalmente establecido. 3) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

1. Defecto material o sustantivo, que se origina cuando las decisiones son proferidas con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. 5) Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese engaño lo llevó a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales. 6) Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión, siendo que es en dicha motivación en donde reposa la legitimidad de sus providencias. 7) Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario, por ejemplo, desconoce o limita el alcance dado por la Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 8) Violación directa de la Constitución, que surge cuando el juez da un alcance a una disposición normativa que es abiertamente contrario a la Carta, o cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de ser evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el proceso. 2.3 El caso concreto Conforme a lo precisado en esta providencia, en la solicitud de tutela se plantean cuestionamientos de fondo contra la decisión de la Sección Cuarta de esta Corporación de negar la solicitud de suspensión provisional de los boletines del Banco de la República mediante los cuales se informan los valores de la U.V.R.2, así como contra la decisión del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá que

negó las excepciones propuestas al mandamiento de pago y ordenó seguir 2 Auto de 18 de septiembre de 2008, confirmado el 24 de septiembre de 2009, dictado dentro de la acción de nulidad identificada con la radicación núm. 11001 0327 000 2007 00051 00. adelante la ejecución, en el proceso seguido por el Banco Granahorrar, hoy BBVA Colombia, contra el aquí accionante3. En la impugnación al fallo de primera instancia se reitera, en particular, el cuestionamiento a la decisión de negar la suspensión provisional de los mencionados boletines del Banco de la República. Pues bien, revisada la actuación, advierte la Sala que fue acertada la decisión del a quo de declarar improcedente la solicitud de tutela, pues, al aplicar al presente asunto los criterios antes expuestos, se observa que en efecto no se configuran debidamente las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela, en particular la relativa a la inmediatez de la solicitud. Ciertamente, la vocación de la tutela es la de servir como instrumento para reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la actuación u omisión de una autoridad pública. Para que ello sea viable, es imperativo que las personas hagan uso de la acción con la misma celeridad con la que la jurisdicción constitucional debe atenderla. Por ende, aunque no existe un término de caducidad para la presentación de la acción de tutela, es decir, ésta puede ser interpuesta en cualquier tiempo, debe considerarse que, dada su naturaleza cautelar, la petición de amparo debe ser

interpuesta en un plazo razonable y proporcional dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable. En el presente asunto, es evidente que se incumple con esta condición de inmediatez, si se tiene en cuenta que las providencias judiciales cuya legalidad se discute fueron proferidas el 28 de noviembre de 2007 (por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá) y el 18 de septiembre de 2008 (por la Sección Cuarta del Consejo de Estado), y la solicitud de tutela se formuló el 6 de marzo de 2012, esto es, después de más de tres (3) anos de expedidas tales providencias, término éste que, a juicio de la Sala, no es razonable ni proporcional. 3 Auto de 28 de noviembre de 2007, proferido en el Proceso Ejecutivo con Título Hipotecario núm. 2003-13948. 3.- Conclusión En el anterior contexto, entonces, la Sala confirmará la decisión impugnada, por resultar improcedente la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia impugnada.

SEGUNDO: Por secretaría, envíese copia de esta decisión al Tribunal de origen y, dentro del término de ley, envíese a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 18 de octubre de 2012.

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidenta

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO