CE-11001-03-15-000-2012-00558-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción. La acción de tutela también deviene improcedente, en la medida que cuestiona la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación. Como ya se dijo, el mecanismo excepcional de la tutela no es procedente para cuestionar las providencias que dictan los órganos de cierre de cada jurisdicción. El Consejo de Estado es el máximo tribunal y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00558-00(AC)

Actor: ZUL MARINA CASTAÑEDA JURADO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Zul Marina Castañeda Jurado contra la Sección Segunda del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES

1. La demanda de tutela La señora Zul Marina Castañeda, mediante apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, de acceso a la administración de justicia y “a la sustitución pensional”, que consideró vulnerados por la Sección Segunda de esta Corporación.

El apoderado de la demandante formuló las siguientes pretensiones: “(…) le suplico señor Juez tomar atenta nota en consideración a los hechos narrados y ejercitar las acciones tendientes a la revisión de todo lo actuado, en lo concerniente a la sustitución pensional que hiciere el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B a señora (sic) Angela Medina de Ramírez, suspender cualquier trámite ajeno de reconocimiento de pago de sumas de dinero, y si es de su consideración dejarlo sin efectos por evidenciarse la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de justicia, por la situación de existir otra persona con mejor derecho en el reclamo.

2. Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Que la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL), mediante Resolución número 00537 del 28 de enero de 2001, negó la sustitución pensional que habían pedido tanto la demandante como la señora Angela Medina de Ramírez, con ocasión de la muerte del señor José Javier Ramírez.

Que la señora Angela Medina de Ramírez interpuso acción de nulidad y

restablecimiento contra esa resolución y que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 27 de enero de 2005, “declara la existencia del silencio administrativo Negativo (sic) y Niega (sic) el pago, y el reconocimiento a las pretensiones de la demanda puesto que considero (sic) que no podía la Administración, reconocer la sustitución pensional a la cónyuge supérstite solo por el hecho del vinculo (sic) matrimonial acreditado por el registro civil de matrimonio, sino por la manifiesta existencia de otra relación de hecho con la señora Zulmarina (sic) Castañeda Jurado, acreditada por las pruebas aportadas en la misma reclamación, hasta tanto no se disidiera (sic) judicialmente a que (sic) persona correspondía el derecho de suceder a la sustitución pensional del acaecido José Javier Ramírez Ramírez.” Que, contra esa decisión, la señora Angela Medina de Ramírez interpuso recurso de apelación y que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de mayo de 2010, concedió “el derecho a la Sustitución Pensional (sic) a la señora Angela Medina de Ramírez, con quien el fallecido José Javier Ramírez estaba separado de hecho hacia más de veinte (20) años, desconociéndole a mi poderdante todas las prerrogativas, ventajas o prestaciones y también las cargas y responsabilidad que el sistema jurídico establece a favor de las personas unidas en matrimonio las cuales son aplicables como lo ha sostenido en varias oportunidades la Corte Constitucional, en pie de igualdad a las que conviven sin necesidad de vinculo (sic) formal.” Según la demandante, en el proceso de nulidad y restablecimiento promovido por

la señora Angela Medina de Ramírez no se le dio la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción. Que, por otra parte, la actora hace parte de las personas de la tercera edad, pues tiene 53 años de edad. Que, además, no tiene recursos económicos para su sustento. Que, justamente, por su edad no puede esperar el trámite de un proceso ordinario de reconocimiento de la sustitución pensional, pues “tomaría varios años”. Que, por ende, la acción de tutela es procedente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

2. La intervención del demandado  Consejo de Estado, Sección Segunda La magistrada Bertha Lucia Ramírez de Páez se opuso a las pretensiones de la demandante.

Explicó que la señora Angela Medina Ramírez, en calidad de cónyuge supérstite del señor José Javier Ramírez, pidió la nulidad de la Resolución 0537 de 2001, expedida por CAJANAL, que le negó la sustitución pensional. Que, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión. Que esta Corporación declaró la nulidad del acto demandado y ordenó a CAJANAL que reconociera y pagara la sustitución de la pensión de jubilación que devengaba el señor José Javier Ramírez, por cuanto el vínculo conyugal “está vigente y tenía dos (2) hijos con el causante, lo que, en este caso, enerva el requisito de la convivencia máxima cuando se demostró que dependía económicamente del él (sic) y mantenía relaciones afectivas y de apoyo.” Que la compañera permanente, esto es, la demandante, no probó que hubiese

convivido con el causante. Que, por ende, la pensión no se reconoció proporcionalmente entre la esposa y la compañera permanente. Por otra parte, dijo que la demanda no cumple con las causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Que, por lo tanto, el juez de tutela no puede estudiar de fondo este asunto.

3. La intervención del tercero con interés CAJANAL en liquidación, mediante apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la actora porque la sentencia acusada no vulneró ningún derecho fundamental.

Adujo que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales ejecutoriadas, pues, de admitirse lo contrario, se desconocería el principio de autonomía de los jueces. Que, en todo caso, de aceptarse la procedencia de la tutela, sólo sería posible estudiar una providencia cuando incurra en vía de hecho, circunstancia que no ocurrió en este caso. Por otra parte, dijo que CAJANAL en liquidación tampoco vulneró ningún derecho fundamental de la demandante porque “no han fallado ningún proceso a favor de la parte accionante y en contra de CAJANAL EICE en Liquidación.”

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de doctrina judicial La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular que cumple funciones públicas.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado. Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante auto del 13 de junio de 20061, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Además, dijo que la tutela no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales se acepta de manera excepcional, vale decir, cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. En términos generales, esa posición ha sido aceptada por esta Sección, pues, en efecto, en casos excepcionales, las providencias judiciales pueden violar o amenazar derechos fundamentales. Empero, la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la

tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 13 de junio de 2006. Exp. IJ03194. M.P. Ligia López Diaz. a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones2. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable3. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se

hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración4. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora5. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible6. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela7. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por

decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez de tutela puede conceder la tutela siempre que 2 Sentencia 173/93. 3 Sentencia T-504/00. 4 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. 5 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000 6 Sentencia T-658-98 7 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01 advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En la sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional también se pronunció frente a las causales específicas de procedibilidad, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales8 o que presentan una

evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado9.

1. Violación directa de la Constitución.” Ahora, si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional —órganos de cierre de cada jurisdicción— y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura —como máxima 8 “Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda” 9 “Sentencias T-1625 de noviembre 23 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica; T-1031 de septiembre 27 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre y T-462 de junio 5 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre”

autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria—. Las providencias judiciales de los órganos de cierre no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento del principio de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Precisamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Del caso concreto Como quedó expuesto, la señora Zul Marina Castañeda Jurado solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, de acceso a la administración de justicia y “a la sustitución

pensional”, que consideró vulnerados por la sentencia del 27 de mayo de 2010, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, que ordenó a CAJANAL que reconociera y pagara la sustitución de la pensión vitalicia de jubilación a la señora Angela Medina de Ramírez. La Sala observa que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez. En efecto, desde la fecha en que el Consejo de Estado profirió la decisión de segunda instancia (27 de mayo de 2010) hasta la fecha en que se presentó la acción de tutela (29 de marzo de 2012) trascurrieron casi dos años, lo que, sin duda, desconoce el tiempo razonable que debe pasar entre el momento en que se conoce de la amenaza o violación de un derecho fundamental y la presentación de la solicitud de amparo. Ante la violación o amenaza de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, de acceso a la administración de justicia y “a la sustitución pensional”, ocasionada, según la demandante, por la sentencia del 27 de mayo de 2010, lo pertinente era que presentara sin demora la acción de tutela para obtener la protección de tal derecho. El interesado en obtener la protección de derechos fundamentales debe presentar la acción de tutela tan pronto tenga conocimiento de la irregularidad que lo afecta, pues esa circunstancia marca el punto de partida para analizar la violación de los derechos fundamentales. La inmediatez no es, pues, un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene

conocimiento de la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. Justamente, porque la acción de tutela es un medio judicial excepcional para la protección pronta y efectiva de tales derechos, es que se requiere que la acción se presente en un tiempo razonable y prudencial. En relación con el requisito de la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado, en diversas oportunidades, que debe trascurrir un tiempo razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del demandante y la presentación de la demanda10, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la 10 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007 protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la procedencia de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los

actores, o que propicie la inseguridad jurídica.”11 En todo caso, la Corte Constitucional ha establecido que (i) si existe un motivo válido para la inactividad del demandante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados12, la acción de tutela es oportuna, así, en principio, pareciera que no se cumple con el requisito de la inmediatez. La Sala no encuentra que, en este caso, existan razones que justifiquen la inactividad de la parte actora para presentar la acción de tutela. Esto es, no hay prueba de que existan circunstancias de tiempo, modo y lugar que justifiquen que la acción de tutela se hubiera presentado después de casi dos años desde el momento en que se produjo la aparente violación o amenaza del derecho fundamental invocado. Por otra parte, la acción de tutela también deviene improcedente, en la medida que cuestiona la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación. Como ya se dijo, el mecanismo excepcional de la tutela no es procedente para cuestionar las providencias que dictan los órganos de cierre de cada jurisdicción. El Consejo de Estado es el máximo tribunal y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como la demanda no cumple con el requisito de inmediatez y se dirige contra una sentencia proferida por un órgano de cierre, no hay lugar a examinar los cargos

formulados frente a la sentencia del 27 de mayo de 2010, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 11 T-123 de 2007, ibídem. 12 Corte Constitucional, sentencia T684 de 2003 En consecuencia, la Sala negará la tutela pedida. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Deniégase la tutela pedida por la señora Zul Marina Castañeda Jurado. Si no se impugna, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ