CE-11001-03-15-000-2012-00565-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Sin duda, la acción de tutela deviene improcedente, en la medida que cuestiona la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación. Como ya se dijo, el mecanismo excepcional de la tutela no es procedente para cuestionar las providencias que dictan los órganos de cierre de cada jurisdicción. El Consejo de Estado es el máximo tribunal y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00565-00(AC)

Actor: LUIS ALFONSO MATEUS GALEANO Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Alfonso Mateus

Galeano contra la Sección Segunda del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES

1. La demanda de tutela El señor Luis Alfonso Mateus Galeano, mediante apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido de proceso, de acceso a la administración de justicia y “a la protección de las personas de la tercera edad”, que consideró vulnerados por la Sección Segunda de esta

Corporación. El apoderado del demandante formuló las siguientes pretensiones: “1.- Por medio de sentencia de tutela se sirva amparar y tutelar los derechos constitucionales, de mi poderdante tales como: derechos fundamentales de la protección a personas de la tercera edad, al mínimo vital y a la debida administración de justicia, a demás (sic) es violatoria de normas como, las de contradicción de las pruebas (sic), derecho a la igualdad de las partes ante la ley, el derecho a la defensa, para que de esta forma los (as) honorables magistrados accionados, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia, DISPONGAN la invalidación de las actuaciones surtidas en los despacho (sic) de los honorables magistrados (a) ponentes del tribunal administrativo de Cundinamarca sección segunda subsección ‘A’ representada por la Dra. SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, y el honorable magistrado ponente del consejo de estado (sic) sala de lo contencioso administrativo sección segunda subsección B representada por el Dr. VICTOR HERNANDO ALVARADO PADILLA, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en consecuencia se DISPONGAN DICTAR LO

QUE EN DERECHO CORRESPONDA RESPECTO DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS CENSURADOS Y QUE TIENE DERECHO MI REPRESENTADO señor LUIS ALFONSO MATEUS GALEANO, y se le den todas las garantías del debido proceso, restableciéndosele los derechos vulnerados.

2. Por medio de sentencia de tutela se sirva amparar y tutelar los derechos constitucionales, de mi poderdante señor LUIS ALFONSO MATEUS GALEANO derechos fundamentales a la protección a personas de la tercera edad, al mínimo vital y a la debida administración de justicia, además es violatoria de normas como, las de contradicción de las pruebas (sic), derecho a la igualdad de las partes ante la ley, el derecho a la defensa, para que de esta forma esta honorable y alta corporación ordene en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia, se DISPONGA la invalidación de la actuación surtida en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección ‘A’, y el Consejo de Estado sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B. revocar dichos fallos y en su defecto declarar la solicitud de adjudicación de la pensión de sobreviviente al cual tiene derecho, presentada por la parte actora, observándose todas las garantías del debido proceso al accionante. 3.- Revócase la resolución 0431 de 13 de abril del año 2007, la cual niega la sustitución pensional al señor LUIS ALFONSO MATEUS GALEANO, por el Fondo de Prestaciones Económicas y Pensiones

(FONCEP), en lo ateniente al reconocimiento de la pensión de sustitución a mi representado, en calidad de cónyuge supérstite, y en el

restablecimiento de sus servicios médicos. En consecuencia, ordenar la inclusión en nómina de la accionante (sic), a partir de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a partir de la notificación de la providencia y que se le pague las mesadas que le corresponden, a partir de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a partir de la inclusión en nómina, y desde el momento en que falleció su esposa.” Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Que el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (en adelante FONCEP), mediante Resolución número 0431 del 13 de abril de 2007, le negó al demandante el reconocimiento de la pensión de sobreviviente que solicitó en calidad de cónyuge supérstite de la señora Ana Matilde Cepeda de Mateus. Que el actor interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra esa resolución, cuyo conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Que el tribunal, mediante sentencia del 5 de noviembre de 2009, declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y denegó las súplicas de la demanda porque el actor no demostró que hubiera convivido con la señora Ana Matilde Cepeda de Mateus hasta el momento de su muerte. Contra esa decisión, el demandante interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, por sentencia del 7 de julio de 2011, confirmó la providencia de primera instancia por las mismas razones del a quo. Según el demandante, “por causa de un yerro estrictamente jurídico, que atañe

con el escogimiento equivocado de la aplicación a las normas en los fallos que declaro (sic) no probadas las pretensiones de la demanda, (sic) a pesar de las pruebas allegadas por mi representado, y que suscrito apoderado del acciónate (sic), después de analizar nuevamente y por varias oportunidades las pruebas documentales como testimoniales allegadas al diligenciamiento sigue con la convicción de que si hubo mal interpretación de la normas (sic) ya que si los honorables magistrado (sic) de la corte suprema de justicia observa detenidamente el caudal probatorio, acogerán los planteamientos del suscrito como de l (sic) procurador delegado ante el Consejo de Estado, por lo que se solicita restablecimiento de los derechos vulnerados a mi representando judicial señor LUIS ALFONSO MATEUS GALEANO por los aquí acusados.

2. La intervención del demandado  Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B El magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila se opuso a las pretensiones de la demandante.

Aclaró que esa Subsección ha aceptado la procedencia la acción de tutela contra providencias judiciales, siempre que garantice la armonía entre los principios de cosa juzgada y autonomía judicial con la efectividad de los derechos fundamentales. Que para analizar una tutela que cuestione una sentencia judicial debía acogerse el estudio que para el efecto ha establecido la Corte Constitucional y que se concreta en las causales generales y específicas de la acción de tutela contra providencias judiciales. Que la sentencia del 7 de julio de 2011 no vulneró ningún derecho fundamental

porque se aplicaron las normas pertinentes para decidir el caso concreto, esto es, la Ley 100 de 1993. Que las pruebas del proceso se valoraron, pero que no existía certeza de “la convivencia entre el reclamante y la titular del derecho pensional dentro de los 5 años anteriores al fallecimiento de esta última”.

3. Tribunal Administrativo de Cundinamarca El magistrado Luis Ernesto Arciniegas Triana solicitó que se negara la tutela pedida por el demandante.

Se refirió a los requisitos generales y específicos fijados por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó que la sentencia acusada no incurrió en ningún defecto. Para demostrar esa afirmación, trascribió apartes de la sentencia del 5 de noviembre de 2009, en los que se analizan las pruebas del proceso. Explicó que el juez de tutela no puede interferir ni examinar la valoración probatoria del juez ordinario, salvo que se advierta una manifiesta equivocación que vulnere derechos fundamentales y que amerite la intervención urgente. Que, no obstante, en este caso, la valoración de las pruebas del proceso no fue arbitraria y que, por ende, la tutela deviene improcedente.

3. La intervención del tercero con interés (FONCEP) El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del FONCEP solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el demandante.

Adujo que el actor tuvo otro medio de defensa judicial para solicitar la nulidad de la resolución que le negó el reconocimiento de la sustitución pensional. Que, de

hecho, lo utilizó y ahora se encuentra inconforme con las decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, que le negaron la nulidad del acto administrativo que negó la sustitución pensional. Que eso demuestra que el actor pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia judicial para exponer sus inconformidades con las sentencias acusadas, cuestión que es improcedente. Que el señor Luis Alfonso Mateus Galeano ni siquiera explicó en qué consiste la vulneración de los derechos que invoca. Que esa omisión ya demuestra la improcedencia de la tutela.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de doctrina judicial La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular que cumple funciones públicas.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado. Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante auto del 13 de junio de 20061, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal

1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 13 de junio de 2006. Exp. IJ03194. M.P. Ligia López Diaz. efecto. Además, dijo que la tutela no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales se acepta de manera excepcional, vale decir, cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. En términos generales, esa posición ha sido aceptada por esta Sección, pues, en efecto, en casos excepcionales, las providencias judiciales pueden violar o amenazar derechos fundamentales. Empero, la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia

constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones2. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable3. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. 2 Sentencia 173/93. 3 Sentencia T-504/00. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración4. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de

resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora5. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible6. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela7. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder el amparo siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto

orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En la sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional también se pronunció frente a las causales específicas de procedibilidad, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 4 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. 5 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000 6 Sentencia T-658-98 7 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01 b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales8 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado9.

1. Violación directa de la Constitución.” Ahora, si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional —órganos de cierre de cada jurisdicción— y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura —como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria—. Las providencias judiciales de los órganos de cierre no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento del principio de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico.

Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, 8 “Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda”

9 “Sentencias T-1625 de noviembre 23 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica; T-1031 de septiembre 27 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre y T-462 de junio 5 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre” sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Precisamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Del caso concreto Como quedó expuesto, el señor Luis Alfonso Mateus Galeano pidió la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido de proceso, de acceso a la administración de justicia y a la protección de las personas de la tercera edad, que consideró vulnerados por la sentencia del 7 de diciembre de 2011, que confirmó la providencia del 5 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra FONCEP.

Sin duda, la acción de tutela deviene improcedente, en la medida que cuestiona la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación. Como ya se dijo, el

mecanismo excepcional de la tutela no es procedente para cuestionar las providencias que dictan los órganos de cierre de cada jurisdicción. El Consejo de Estado es el máximo tribunal y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esa razón es suficiente para denegar por improcedente la tutela pedida por el señor Luis Alfonso Mateus Galeano. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Deniégase la tutela pedida por el señor Luis Alfonso Mateus Galeano. Si no se impugna, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ