CE-11001-03-15-000-2012-00575-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez La acción de tutela se interpuso el 29 de marzo de 2012, después de haber transcurrido más de siete meses. En efecto, si bien la acción de tutela no tiene término de caducidad, éste no es indefinido, pues, debe ejercerse en un tiempo razonable… debe tenerse en cuenta que la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable... En el sub examine, la entidad demandante no indicó las causas de su inactividad, situación que desconoce el principio mencionado y desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se le hubiere causado con las sentencias objeto de tutela.

NOTA DE RELATORIA: Sobre requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional, expedientes T-066 de 2011 y T-076 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00575-01(AC)

Actor: MINISTERIO DE TRANSPORTE–AGENCIA NACIONAL DE

INFRAESTRUCTURA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA–SALA DE DECISION

No. 2 Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la apoderada de la Agencia Nacional de Infraestructura (antes Instituto Nacional de Concesiones –Inco) contra la sentencia del 4 de mayo de 2012, proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 2 y el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja.

I. ANTECEDENTES

A. Pretensiones La apoderada judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura presentó acción

de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 2 y el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja, por la presunta violación del derecho fundamental al debido proceso. Las pretensiones se formularon de la siguiente manera: “1. Declarar que la conducta desplegada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 2, en las respectivas providencias constituyen una violación directa de la Constitución al desconocer el Derecho Fundamental al Debido Proceso y de Defensa.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración, se disponga la inmediata protección de los Derechos Fundamentales invocados, de los cuales es titular el Instituto Nacional de Concesiones INCO hoy Agencia Nacional de Infraestructura, ordenando en un término no mayor a 48 horas la anulación de las sentencias de Primera y Segunda Instancia emitidas por el Juzgado Sexto Administrativo del

Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 2, de julio 12 de 2010 y marzo 3 de 2011 respectivamente, dentro del expediente No. 2007-00276 en el proceso de Acción Popular de Laurie Nicolle Cely Céspedes contra el Consorcio Solarte y Solarte y Otros.

3. Que en consecuencia de lo anterior, se disponga proferir la sentencia que en derecho corresponda, en la que se responsabilice al Ente competente MUNICIPIO DE TUNJA (Obligado por ley) a la realización de las obras descritas, y que en el hipotético y muy remoto caso de recaer sobre el INCO hoy Agencia Nacional de Infraestructura, se le permita cumplir la totalidad del trámite contractual y de presupuesto contenido en el Sistema Presupuestal del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996).

4. Así mismo, se ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala

de Decisión No. 2 la cesación inmediata de la vulneración de los Derechos Fundamentales invocados del Debido Proceso y Defensa y a garantizar el acceso al servicio de justicia estatal y asegurar que sea real y efectivo.

5. Ordenar al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja y al

Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 2 abstenersen (sic) en delante de incurrir en comportamientos que impliquen la vulneración de los derechos cuya protección se pide en la presente acción de tutela.” (Negritas y mayúsculas del texto).

B. Hechos

De los hechos narrados por el apoderado de la demandante, son relevantes los siguientes: Que el Instituto Nacional de Vías – Invías y el Consorcio Solarte y Solarte celebraron el contrato de concesión No. 377 del 15 de julio de 2002, cuyo objeto era la construcción del proyecto vial de doble calzada Briceño – Tunja – Sogamoso. Que, el 15 de julio de 2004, el Invías cedió y subrogó el contrato de concesión a la Agencia Nacional de Infraestructura (antes INCO). Que en el tiempo de ejecución del contrato los señores Laurie Nicolle Cely Céspedes y Juan Carlos García García presentaron acción popular contra el Consorcio Solarte y Solarte, el INCO y el Municipio de Tunja, con el fin de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad, a la prevención de desastres, “al desarrollo económico y turístico de la zona y los derechos de los peatones” y pidieron la construcción de un cruce vehicular y peatonal para el sitio ubicado en la abscisa kilómetro 5+950, intersección con la vía Tunja – Soracá, barrio los Patriotas. Que la acción se interpuso porque en el contrato de concesión No. 377 de 2002 no se planearon obras para el sector del kilómetro 5+950 de la variante, porque era de competencia exclusiva del Municipio de Tunja. Que, mediante sentencia del 12 de julio de 2010, el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja amparó los derechos e intereses colectivos a la seguridad, a la prevención de desastres, “al desarrollo económico y turístico de la zona” y ordenó

a las entidades demandadas que construyeran y pusieran en funcionamiento el puente peatonal y el retorno vehicular en la abscisa kilómetro 5+950, intersección con la vía Tunja – Soracá, barrio los Patriotas. Que, para el efecto, ordenó a la Agencia Nacional de Infraestructura que adelantara las gestiones administrativas y financieras y la realización de un estudio técnico para la ejecución de la obra. Que, inconforme con la decisión, la Agencia Nacional de Infraestructura interpuso recurso de apelación, con fundamento en que la obligación de efectuar la referida construcción recaía en el municipio de Tunja, pues si bien el proyecto vial era del orden nacional, la construcción de las estructuras estaba ubicada en el perímetro urbano de dicho municipio. Que, en sentencia del 3 de marzo de 2011, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 2confirmó parcialmente la decisión y ordenó la elaboración de los estudios previos y la suscripción del contrato adicional de obra con el Consorcio Solarte y Solarte para la construcción de las estructuras. Adujo que las sentencias del 12 de julio de 2010 y del 3 de marzo de 2011, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, respectivamente, desconocieron los principios de especialidad y legalidad del gasto público, pues el presupuesto nacional debe ejecutarse conforme con lo programado anualmente. Que, además, se violó el principio de selección, pues los contratos adicionales se pueden celebrar no sólo con el concesionario, sino con terceros, con el objeto de

ejecutar la obra no establecida en el presupuesto.

C. Intervención de las autoridades judiciales demandadas

• Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 2

El magistrado Jorge Eliécer Fandiño Gallo sostuvo que el contrato de concesión No. 377 de 2002 estableció la obligación al concesionario de construir obras adicionales al contrato. Que, por ende, la construcción del retorno y del puente peatonal podía ser contratado de forma adicional, pues estaba directamente relacionado con el objeto del contrato. Adujo que la Agencia Nacional de Infraestructura pidió, ante el Consejo de Estado, la revisión eventual de la sentencia de segunda instancia. Que, sin embargo, la revisión eventual fue negada mediante auto del 14 de julio de 2011. Que, incluso, la entidad insistió en que se reconsiderara la selección de las sentencias para la revisión eventual, petición que nuevamente fue negada en auto del 18 de agosto de 2011. Adujo que la decisión objeto de tutela fue adoptada en derecho, que no fue fruto de la arbitrariedad o de la voluntad subjetiva del juez de instancia. Que, por el contrario, tuvo como fundamento la ley, la jurisprudencia y el contrato de concesión, además de las pruebas que se encontraban en el expediente. En consecuencia, pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela. - Juzgado Sexto Administrativo de Tunja La juez Martha Cecilia Campuzano Pacheco dijo que la acción de tutela es improcedente. Adujo que la sentencia del 12 de julio de 2010, objeto de tutela, fue respetuosa del debido proceso, fue debidamente motivada y el proceso se adelantó conforme con

las reglas que rigen las acciones populares. Sostuvo que no le asiste razón al demandante al manifestar que la sentencia incurrió en vía de hecho, pues dicha sentencia estuvo plenamente ajustada al ordenamiento constitucional y legal, fue respetuosa de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, tanto que el Consejo de Estado la excluyó de revisión ante la “evidente sujeción al ordenamiento jurídico vigente”.

D. La sentencia impugnada La Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de mayo de 2012, rechazó por improcedente la tutela porque no se configuró la violación alegada.

Sostuvo que la acción de tutela no puede constituirse en una tercera instancia, en la que se pueda evaluar el análisis efectuado por el juez de conocimiento ni es un mecanismo alternativo a los medios de defensa establecidos en la ley, pues eso desconfiguraría el carácter residual y subsidiario que la caracteriza. Dijo que las sentencias objeto de tutela hicieron el análisis del contrato y de las obligaciones adquiridas por el Consorcio Solarte y Solarte y la Agencia Nacional de Infraestructura y concluyó que se podía ordenar la ejecución de obras adicionales, de conformidad con la cláusula 48 del contrato de concesión, pues guardaban relación con el objeto contractual.

E. La impugnación La apoderada de la Agencia Nacional de Infraestructura impugnó la sentencia del 4 de mayo de 2012. Reiteró las pretensiones de la acción de tutela y adujo que la acción de tutela es procedente para controvertir sentencias judiciales, siempre que

se presente la violación flagrante de los derechos fundamentales. Indicó que las sentencias objeto de tutela desconocieron que los funcionarios judiciales no pueden imputar responsabilidades por obras a sujetos diferentes de los establecidos en la ley. Que, en efecto, el Municipio de Tunja es el responsable de la obra cuya ejecución ordena la sentencia, pues dicha obra está ubicada en el perímetro urbano de ese municipio. Que también desconocieron la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que estableció la obligación de los municipios de “adecuar la estructura de las vías nacionales dentro del respectivo perímetro urbano de conformidad con las necesidades de la vida municipal.1

II. CONSIDERACIONES La jurisprudencia de la Corte Constitucional, con fundamento en lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos2 y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha desarrollado una uniforme y reiterada jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones adoptadas en providencias judiciales.

En efecto, la Corte Constitucional ha dicho que los funcionarios judiciales son autoridades públicas, pero, aún así, pueden ser demandados en ejercicio de la acción de tutela cuando las decisiones que adopten desconozcan los derechos fundamentales de las personas. Entonces, en los casos en los que las autoridades judiciales profieren determinaciones carentes de cualquier mínimo de razonabilidad jurídica o son fruto de un actuar caprichoso y arbitrario, es procedente la protección mediante este mecanismo de amparo constitucional. 1 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 22 de julio de 2009. Expediente No. 76001-23-31-0001995-01182-01 (1633). M.P. Enrique Gil Botero. 2 Pacto de San José. Mediante auto del 13 de junio de 20063, la Sala Plena del Consejo de Estado determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en razón de que la acción no fue así establecida en el artículo 86 de la Constitución Política y, además, porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, que la permitía, fue declarado inexequible por la sentencia C-543 de 1992. Sin embargo, debido al carácter subsidiario y residual que reviste la acción de tutela, la procedencia contra providencias judiciales ha sido aceptada de manera excepcional. Vale decir, cuando exista una flagrante violación de derechos fundamentales, posición que, en términos generales, en algunos casos, ha adoptado esta Sala, pues la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales, como sería el caso de admitir la acción de tutela contra sentencias sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales enunciados en la sentencia C-590 de 2005, a saber: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada,

salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Además, una vez la petición de tutela supera el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la tutela siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 13 de junio de 2006. Exp. IJ-03194. C.P. Ligia López Díaz. sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la constitución. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.  El caso concreto En el sub examine, la Sala advierte que la Agencia Nacional de Infraestructura (antes Instituto Nacional de Concesiones) pidió la protección del derecho

fundamental al debido proceso, que consideró violado por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto a que le ordenaron a esa entidad y al Consorcio Solarte y Solarte la elaboración de los estudios previos y la suscripción del contrato adicional de obra para la construcción de las estructuras del puente peatonal y el retorno vehicular en la abscisa kilómetro 5+950, intersección con la vía Tunja – Soracá, barrio los Patriotas. La Sala considera que en este caso no se cumple uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, que es el requisito de la inmediatez. En efecto, observa la Sala que la última actuación surtida en el proceso de acción popular, adelantado por los señores Laurie Nicolle Cely Céspedes y Juan Carlos García García contra la Agencia Nacional de Infraestructura, el Consorcio Solarte y Solarte y el Municipio de Tunja, fue el auto del 18 de agosto de 2011, que negó la revisión eventual de las sentencias del 12 de julio de 2010 y del 3 de marzo de 2011, que ahora son objeto de tutela. La acción de tutela se interpuso el 29 de marzo de 2012, después de haber transcurrido más de siete meses. En efecto, si bien la acción de tutela no tiene término de caducidad, éste no es indefinido, pues, debe ejercerse en un tiempo razonable. A juicio de la Sala, el interesado en obtener la protección de los derechos fundamentales debe presentar la acción de tutela a partir del momento en que tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que

constituye la violación o amenaza, pues esta circunstancia marca el punto de partida para analizar la violación de los derechos fundamentales. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la tutela, tornándola improcedente. En relación con el requisito de la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del demandante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del interesado, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues ‘si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de

protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.’” El presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 En el sub examine, la entidad demandante no indicó las causas de su inactividad, situación que desconoce el principio mencionado y desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se le hubiere causado con las sentencias objeto de tutela. 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 5 T-123 de 2007, ibídem. En consecuencia, se impone confirmar la decisión de primera instancia, que rechazó la acción de tutela, pero en el sentido de que debió negarse porque no cumple con el requisito de la inmediatez, pues el rechazo de la tutela sólo procede cuando el juez ordena al demandante que corrija el escrito de la demanda y éste no lo hace en tiempo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 4 de mayo de 2012, proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS MARTHA TERESA

BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA

ORTIZ DE RODRÍGUEZ