CE-11001-03-15-000-2012-00584-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez Aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable. La Sala no encuentra que, en este caso, existan razones que justifiquen la inactividad de la parte actora para presentar la acción de tutela NOTA DE RELATORIA: Sobre requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 1100103150002012-00584-00(AC)

Actor: BAUTISTA ANTONIO LEON LEON Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Bautista Antonio León León contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES

1. La demanda de tutela El señor Bautista Antonio León León, mediante apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la

administración de justicia, al mínimo vital, a la seguridad social y a la igualdad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca porque denegó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento que interpuso contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. El apoderado judicial del demandante formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA.- CONCEDER LA TUTELA de los Derechos Fundamentales al Debido Proceso, Acceso a la Administración de Justicia, al Derecho de Defensa, al Principio de Legalidad, a la Seguridad Social y a la Igualdad (sic), con la expedición de la Sentencia (sic) en Primera Instancia (sic) por la Juez 8 Administrativa del Circuito de Cali, MONICA (sic) LONDOÑO FORERO y en segunda Instancia (sic) por El Magistrado ALVARO PIO GUERRERO (sic) V. del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca en sus Providencias (sic) de fecha Diciembre (sic) 16 de 2010 y Julio (sic) 22 de 2011. SEGUNDA.- Como consecuencia de la declaración anterior, DEJAR SIN

EFECTOS LA SENTENCIA PROFERIDA POR LA JUEZ 8

ADMINISTRATIVA DEL CIRCUITO DE CALI, MONICA (sic) LONDOÑO FORERO DE FECHA DICIEMBRE (SIC) 16 DE 2010 Y LA SENTENCIA

PROFERIDA POR EL MAGISTRADO ALVARO PIO GUERRERO (sic) V.

DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA EN SUS PROVIDENCIAS (SIC) Y JULIO (SIC) 22 DE 2011,

DENTRO DEL PROCESO 2010-069.

TERCERA.- Como resultado de lo anterior, ORDENAR a los señores Magistrados integrantes del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, producir fallo que reemplace el proferido el día 22 de Julio de 2011 donde deberá REVOCAR la sentencia del A-quo de fecha 16 de Diciembre de 2010, de acuerdo con el Art. 305 del C.P.C y Artículos 29, 48 y 229 de la Constitución Política de Colombia de conformidad con los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado; Así (sic) como el Art. 14 de la ley 100 de 1993 y Art. 1° de la Ley 238 de 1995, el cual deberá ordenar el reajuste de la Asignación Mensual de Retiro del Demandante desde 1997. (…)" De los hechos narrados en el escrito de tutela se advierten como relevantes los siguientes: Que el actor solicitó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que reajustara la asignación de retiro percibida por los años 1996 a 2009, con fundamento en el índice de precios al consumidor, pues el incremento anual se había hecho conforme con el principio de oscilación. Que, mediante oficio número 7527-OAJ del 1° de diciembre de 2009, la Caja de Sueldos de Retiro le negó la solicitud de reajuste. Que interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de dicho oficio y que, a título de restablecimiento del derecho, pidió que la asignación de retiro se reajustara con fundamento en el índice de precios al consumidor (IPC).

Que la demanda le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Cali, que, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2010, negó las pretensiones porque, según la prescripción cuatrienal de las mesadas pensionales, el derecho reclamado por el demandante había prescrito, si se tenía en cuenta que los decretos que preveían el reajuste de la pensión conforme con el IPC estuvieron vigentes hasta el 31 de diciembre de 2004 y el demandante solicitó el reajuste en el año 2009. Contra esa decisión, el demandante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 22 de julio de 2011, confirmó la decisión de primera instancia, por las mismas razones del a quo. Que las autoridades judiciales demandadas desconocieron el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, en el que se habría concluido que el reajuste de las asignaciones de retiro se hace con fundamento en el IPC y que, por ende, se vulneraron los derechos a la igualdad y al debido proceso.

2. La intervención de los demandados  Tribunal Administrativo del Valle del Cauca El magistrado Álvaro Pío Guerrero Vinueza solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela interpuesta por el señor Bautista Antonio León León, por cuanto en la sentencia acusada no se incurrió en ninguna de las causales de procedibilidad fijadas por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.  Juzgado Octavo Administrativo de Cali La juez Mónica Londoño Forero hizo un recuento del trámite de la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el demandante e informó que la decisión cuestionada vía tutela se tomó conforme con los precedentes jurisprudenciales que existían a la fecha en que se profirió la sentencia. Que, no obstante, teniendo en cuenta que tanto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como el Consejo de Estado rectificaron la jurisprudencia sobre la posibilidad de reajustar la asignación de retiro con fundamento en el IPC, ese despacho acogió dicha tesis en las nuevas decisiones. Que, en todo caso, a la fecha en que se profirió la sentencia cuestionada no había una posición unificada sobre la forma en que debía realizarse el reajuste de las asignaciones de retiro.  Intervención del tercero con interés El Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la tutela. Adujo que no existe vulneración del derecho fundamental del debido proceso porque el demandante ejerció los mecanismos legales con los que contaba para proteger sus derechos y, además, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se le respetaron todas las garantías que brinda el debido proceso. Que, además, la acción de tutela no es el mecanismo legal para hacer un control de legalidad frente a las providencias judiciales ejecutoriadas, pues eso desconocería los principios de legalidad y de cosa juzgada. Explicó el régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública y concluyó que la asignación de retiro es una prestación especial, cuyo reajuste se hace conforme con el principio de oscilación, previsto por el Decreto 1213 de 1990.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de doctrina judicial La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular que cumple funciones públicas.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado. Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante auto del 13 de junio de 20061, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Además, dijo que la tutela no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales se acepta de manera excepcional, vale decir, cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.

En términos generales, esa posición ha sido aceptada por esta Sección, pues, en efecto, en casos excepcionales, las providencias judiciales pueden violar o amenazar derechos fundamentales. 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 13 de junio de 2006. Exp. IJ-03194. M.P. Ligia López Diaz. Empero, la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones2. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable3. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales

ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración4. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora5. 2 Sentencia 173/93. 3 Sentencia T-504/00. 4 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. 5 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000 (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible6. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela

llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela7. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez de tutela puede conceder la tutela siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En la sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional también se pronunció frente a las causales específicas de procedibilidad, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó

completamente al margen del procedimiento establecido. 6 Sentencia T-658-98 7 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01 c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales8 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado9. h. Violación directa de la Constitución.” Ahora, si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y

la Corte Constitucional —órganos de cierre de cada jurisdicción— y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura —como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria—. Las providencias judiciales de los órganos de cierre no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento del principio de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido 8 “Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda” 9 “Sentencias T-1625 de noviembre 23 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica; T-1031 de septiembre 27 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre y T-462 de junio 5 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre” en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Precisamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran

discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Del caso concreto El señor Bautista Antonio León León pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la seguridad social y a la igualdad y del principio de legalidad, que consideró vulnerados por la sentencia del 22 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó la providencia del 16 de diciembre de 2010, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de Cali, que denegó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento que interpuso contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

La Sala observa que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez. En efecto, desde la fecha en que se desfijó el edicto que notificó la decisión de segunda instancia (12 de agosto de 2011)10 hasta la fecha en que se presentó la acción de tutela (9 de abril de 2012) trascurrieron casi ocho meses, lo que, sin duda, desconoce el tiempo razonable que debe pasar entre el momento en que se conoce de la amenaza o violación de un derecho fundamental y la presentación de la solicitud de amparo. 10 La información se verificó en la página web de la rama judicial que se ha dispuesto para la consulta de procesos judiciales. Ante la violación o amenaza de los derechos fundamentales al debido proceso, de

acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la seguridad social y a la igualdad y del principio de legalidad, ocasionada, según el demandante, por la sentencia del 22 de julio de 2011, lo pertinente era que presentara sin demora la acción de tutela para obtener la protección de tales derechos. El interesado en obtener la protección de derechos fundamentales debe presentar la acción de tutela tan pronto tenga conocimiento de la irregularidad que lo afecta, pues esa circunstancia marca el punto de partida para analizar la violación de los derechos fundamentales. La inmediatez no es, pues, un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. Justamente, porque la acción de tutela es un medio judicial excepcional para la protección pronta y efectiva de tales derechos, es que se requiere que la acción se presente en un tiempo razonable y prudencial. En relación con el requisito de la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado, en diversas oportunidades, que debe trascurrir un tiempo razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del demandante y la presentación de la demanda11, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe

tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” 11 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007 Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la procedencia de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.”12 En todo caso, la Corte Constitucional ha establecido que (i) si existe un motivo válido para la inactividad del demandante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados13, la acción de tutela es oportuna, así, en principio, pareciera que no se cumple con el requisito de la inmediatez. La Sala no encuentra que, en este caso, existan razones que justifiquen la inactividad de la parte actora para presentar la acción de tutela. Esto es, no hay prueba de que existan circunstancias de tiempo, modo y lugar que justifiquen que

la acción de tutela se hubiera presentado después de un año y medio desde el momento en que se produjo la aparente violación o amenaza del derecho fundamental invocado. Como la demanda no cumple con el requisito de inmediatez no hay lugar a examinar el cargo formulado frente a la sentencia del 22 de julio de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 12 T-123 de 2007, ibídem. 13 Corte Constitucional, sentencia T684 de 2003 Deniégase la tutela pedida por el señor Bautista Antonio León León. Si no se impugna, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Aclaro el voto