CE-11001-03-15-000-2012-00604-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Se advierte que la providencia que se controvierte por esta vía fue proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cual es inviable por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, toda vez que no se puede permitir la interinidad de las decisiones, ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones, pues al ser órgano de cierre, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, máxime si se tiene en cuenta que lo que se pretende es reabrir el debate que dentro de los patrones de la legalidad, se agotó durante el referido proceso de acción popular.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil doce (2012)

Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00604-01(AC)

Actor: CORPORACION UNIVERSITARIA DEL META - UNIMETA Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION PRIMERA La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado de la Corporación Universitaria del Meta - UNIMETA contra la providencia de 14 de junio de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, mediante la que se negó la acción de tutela instaurada.

I. ANTECEDENTES La Corporación Universitaria del Meta - UNIMETA, por medio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la educación.

Hechos Los hechos fundamento de la acción incoada, la Sala los compendia de la siguiente manera: El señor Héctor Iván Santiago Agudelo, promovió demanda, en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Villavicencio, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Area de Manejo Especial la MacarenaCORMACARENA -, la Curaduría Urbana Segunda de Villavicencio y la ahora demandante, Corporación Universitaria del Meta, mediante la cual, solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos enunciados en los literales a), c), d), y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, respecto de los habitantes del barrio San Fernando del Municipio de Villavicencio. En las pretensiones de la demanda, el actor popular pidió, entre otras, que se ordenara a la alcaldía de Villavicencio y a la Corporación Universitaria del Meta,

demoler las obras de encierro efectuadas en la ronda contigua al cauce del caño gramalote en el sector del barrio San Fernando. Explicó la demandante que el Departamento de Planeación Municipal, mediante Resolución 094 de 21 de noviembre de 2005, autorizó la intervención del espacio público a esa corporación universitaria, quien, en contraprestación, se hace responsable del mejoramiento del parque del Barrio San Fernando, como medida compensatoria por el daño ecológico por la construcción del edificio de Bienestar Universitario. La demanda se presentó ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio, que, en sentencia de 11 de febrero de 2010, accedió al amparo de los derechos e intereses colectivos invocados y, en consecuencia, ordenó al Municipio de Villavicencio y a CORMACARENA, adoptar las medidas necesarias para recuperar en forma definitiva el espacio público correspondiente a la ronda del caño gramalote, ubicado en el barrio San Fernando, además de tomar las medidas necesarias para retirar los elementos extraños existentes en el lugar, y, negó las demás pretensiones. Contra la anterior decisión Corporación Universitaria del Meta interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Meta, que, en sentencia de 1º de junio de 2011, confirmó la decisión de primera instancia. Por lo anterior, presentó solicitud de revisión de la sentencia de segunda instancia ante la Sección Primera del Consejo de Estado, que, en sentencia de providencia del 3 de noviembre de 2011, resolvió no seleccionar para su revisión el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta.

Finalmente, el ente educativo demandante que presentó escrito en el que insistió en la solicitud de revisión del fallo del tribunal pero mediante auto de 2 de febrero de 2012, el consejo de Estado Sección Primera, confirmó la providencia del 3 de noviembre de 2011, al considerar que los argumentos sobre los cuales se sustentaron las solicitudes de revisión no son oportunos. Considera que la decisión del Consejo de Estado vulnera los derechos fundamentales invocados, ya que no permite que se evalúen las irregularidades que se presentaron en el trámite de la acción popular y, en consecuencia, que se profiera una decisión en derecho. Pretensiones La corporación demandante solicita el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, que se deje sin efectos la providencia del 2 de febrero de 2012 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. En su lugar, pidió que se ordene a la autoridad judicial demandada, seleccionar para la revisión eventual, la sentencia de segunda instancia del 1º de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro de la acción popular promovida en su contra por el señor Héctor Iván Santiago Agudelo. El conocimiento de la presente acción fue avocado por parte del despacho del doctor Gerardo Arenas Monsalve, Magistrado del Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, quien, en auto de 8 de mayo de 2012, la admitió y vinculó al Tribunal administrativo del Meta y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio. Oposición - El doctor Marco Antonio Velilla Moreno, Magistrado de la Sección Primera del

Consejo de Estado (E), se opuso a las pretensiones de la demanda al advertir que las mismas están dirigidas a modificar la providencia del 2 de febrero de 2012, a través de la cual se desató el recurso de insistencia presentado contra el auto que decidió no seleccionar para su revisión la sentencia del 1° de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro de la acción popular instaurada por Héctor Iván Santiago Agudelo contra el Municipio de Villavicencio, y la Corporación Universitaria del Meta — UNIMETA, entre otros. Agregó que la procedencia de la presente acción significaría desvirtuar la seguridad jurídica, sin la cual no puede existir el Estado de Derecho y, menos aún, sin la efectividad de los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2 de la Constitución Política, entre los cuales se encuentra, la protección de los derechos fundamentales. -El doctor Rafael Rave rojas, Juez Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, se refirió a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, concluyó, que no se observa en el escrito de tutela que la demandante alegue alguna de las causales que hagan procedente la tutela contra la decisión proferida por el Consejo de Estado. Intervención del tercero interesado. - La Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Villavicencio, como tercera interesada en las resultas del proceso, advirtió que la parte demandante pretende convertir a la acción de tutela en una tercera instancia, lo cual resulta

improcedente. Agregó que al ente educativo, dentro del proceso de acción popular, se le respetaron todas las garantías consagradas en la ley para ejercer su derecho de defensa y contradicción. En consecuencia, solicitó se declarara la improcedencia de la acción de tutela frente a ese ente territorial. Fallo impugnado El Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, mediante providencia de 14 de junio de 2012, negó la acción de tutela al advertir que, en el caso concreto, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la providencia que se acusa por esta vía, le advirtió al peticionario que el asunto sometido a consideración a efectos de revisar la providencia del Tribunal Administrativo del Meta, no describe una temática respecto de la cual resulte necesaria la unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, toda vez que “el tema del fallo no ha sido tratado de forma diferente por la jurisprudencia del Consejo de Estado, y no existe complejidad, o ausencia de claridad de las disposiciones normativas en la que se fundamenta la materia del cuidado y protección de rondas hidráulicas”. Concluyó de lo anterior que es inadmisible que la parte demandante pretenda por vía de tutela, cuestionar el procedimiento adelantado por el Consejo de Estado, para seleccionar las providencias objeto de revisión a efectos de unificar la jurisprudencia, cuando en su momento, al interior del proceso de acción popular, tuvo la oportunidad de intervenir y presentar los argumentos y las pruebas que pretendía se le tuvieran en cuenta en procura de obtener una decisión favorable a sus intereses. Impugnación El apoderado de la Corporación Universitaria del Meta - UNIMETA, inconforme

con la decisión de primera instancia, la impugnó e insistió en los argumentos expuestos en el escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política regulada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un

perjuicio irremediable[1]. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita[2]. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad[3]. Lo anterior, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz.

[3] Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional

quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) ni de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre[4]. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede [4] Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para

resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” [5] como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia[6]. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). No obstante, posteriormente, la Corte Constitucional precisó que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a lo anterior, no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos

fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron [5] La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. [6] Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, observa la Sala que la Corporación Universitaria del MetaUNIMETA, controvierte la providencia de 2 de febrero de 2012 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del proceso de acción popular instaurado por el señor Héctor Iván Santiago Agúdelo contra el Municipio de Villavicencio, la Corporación Universitaria del Meta — UNIMETA, la Corporación

para el Desarrollo Sostenible del Area de Manejo Especial la Macarena — CORMACARENA y la Curaduría Urbana Segunda de Villavicencio. Considera que con dicha decisión se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y la educación. De lo anterior se advierte que la providencia que se controvierte por esta vía fue proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cual es inviable por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, toda vez que no se puede permitir la interinidad de las decisiones, ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones, pues al ser órgano de cierre, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, máxime si se tiene en cuenta que lo que se pretende es reabrir el debate que dentro de los patrones de la legalidad, se agotó durante el referido proceso de acción popular. Se concluye que el excepcional estudio de providencias judiciales por parte del juez de tutela no incluye las decisiones dictadas por las Altas Cortes como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones, por disposición expresa de la Constitución Política (artículos 237 [1] y 234), como se indicó en párrafos anteriores. Además, la Sala considera que en el presente caso no existe un daño inminente y grave que justifique la procedencia transitoria del amparo constitucional. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

CONFIRMASE la sentencia del 14 de junio de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, objeto de impugnación. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección (E) Ausente con permiso

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ