CE-11001-03-15-000-2012-00610-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00610-01(AC)

Actor: MARIETH VANEGAS CASTILLO Demandado: CONSEJO DE ESTADO La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Marieth Vanegas Castillo contra la sentencia proferida el 29 de mayo de 2012, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela.

I. ANTECEDENTES La señora Marieth Vanegas Castillo promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Hechos Los hechos fundamento de la acción incoada, la Sala los compendia de la siguiente manera: La demandante fue nombrada, mediante Resolución No. 096 del 20 de septiembre de 2007, en el cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 02 de la Contraloría Municipal de Armenia, empleo en el que se posesionó el 1° de octubre de 2007. La Contraloría Municipal de Armenia, mediante Resolución No. 008 del 31 de enero de 2008, declaró insubsistente el nombramiento de la actora. Por considerar que el cargo que ocupaba era de carrera administrativa y que, por ende, la desvinculación debió ocurrir mediante acto administrativo debidamente motivado, solicitó, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se declarara la ilegalidad de la decisión de retiro. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Armenia, en sentencia del 13 de abril de 2011, negó las pretensiones de la

demanda, con el argumento de que el acto administrativo de retiro estaba debidamente motivado. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 16 de febrero de 2012, confirmó la sentencia de primera instancia. Tales decisiones, considera, desconocieron el precedente judicial fijado por la Corte Constitucional, relacionado con la estabilidad que cobija a los empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa. Manifestó que el acto administrativo de retiro no explicó las razones que motivaron la desvinculación y que, por lo tanto, no está debidamente motivado. Pretensiones La parte actora formuló sus pretensiones en los siguientes términos: “Tutelar a mi favor, los Derechos Constitucionales Fundamentales con base en los hechos relacionados en este escrito y en consecuencia: Se ordene dejar sin efectos las sentencias proferidas por el Juzgado Administrativo de Descongestión Judicial del Circuito de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío, y en su lugar se profiera una nueva sentencia que remplace las anteriores donde se acceda a las pretensiones de la demanda instaurada en su oportunidad”. (f. 2). Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de la presenta acción por parte de la Subsección A de la Sección Segunda el Consejo de Estado ordenó notificar a las partes (f. 45). Oposición La Magistrada del Tribunal Administrativo del Quindío, doctora María Luisa Echeverri Gómez, manifestó que en la sentencia atacada se determinó que la entidad demandada sí podía acudir a la causal de mejoramiento del servicio para retirar a la actora del cargo que ejercía en provisionalidad.

Tal fundamento, afirmó, que se consideró válido para que se profiriera el acto administrativo y, por tanto, era necesario denegar las pretensiones de la demanda. Manifestó que no se desconoció el precedente judicial emitido por el Consejo de Estado, en relación con la motivación de los actos de retiro de empleados en provisionalidad, pues se probó que sí se encontraba sustentado y se acreditó con el material probatorio allegado al expediente. Lo pretendido por la demandante, afirmó, es acudir a la presente acción de tutela como un tercer recurso y no como un mecanismo de protección de derechos fundamentales, pues lo pretendido es reabrir el debate en relación con el acto administrativo de retiro. La Contraloría Municipal de Armenia sostuvo que la presente acción de tutela adolece del requisito de inmediatez, pues fue ejercida dos meses después de proferirse la sentencia de segunda instancia. El acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento de la actora estuvo debidamente motivado, pues en el se esgrimieron los motivos que originaron el retiro, lo que atiende el precedente judicial fijado por la Corte Constitucional, razón por la que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. El Juez Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Armenia, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, con el argumento de que la demandante intenta acudir al presente mecanismo como una tercera instancia, pues pretende revivir la controversia planteada en la acción ordinaria en la que se le garantizó el ejercicio del derecho de defensa y contradicción.

Sentencia impugnada La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de mayo de 2012, rechazó por improcedente la presente acción de tutela, al considerar que el análisis efectuado por las autoridades judiciales demandadas no transgredió los derechos invocados, pues en las sentencias cuestionadas se precisó que el acto se motivó en el mejoramiento del servicio y que tal motivación se vio acreditada con el material probatorio allegado. Manifestó que el asunto se decidió conforme con las normas aplicables y al precedente judicial existente. Impugnación La señora Marieth Vanegas Castillo impugnó el fallo proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado e insistió en que el acto administrativo de retiro no fue debidamente sustentado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable[1]. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita[2]. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad[3]. [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo.

[2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. [3] Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. Lo anterior, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y,

algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre[4]. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología

aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” [5] como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia[6]. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; [4] Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro

Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. [5] La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. [6] Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos,

alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico; b) defecto procedimental absoluto; c) defecto fáctico; d) defecto material o sustantivo; e) error inducido; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental, y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la parte demandante solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío al proferir las sentencias del 13 de abril de 2011 y 16 de febrero de 2012, respectivamente, que negaron las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento que ejerció contra la Contraloría Municipal de Armenia. Consideró la actora que las sentencia atacadas desconocieron el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en relación con la motivación de los actos de retiro de las personas que ejercen empleos en provisionalidad. Contra lo afirmado por la demandante, la Sala observa que, en aplicación del precedente judicial relacionado con la insubsistencia de empleados nombrados en provisionalidad, las dos autoridades judiciales sí verificaron que el acto administrativo de retiro estuviera debidamente motivado, por el mejoramiento del servicio. En efecto, el Tribunal Administrativo del Quindío transcribió una sentencia proferida por la Corte Constitucional relacionada con la motivación de actos de insubsistencia de empleados nombrados en provisionalidad y consideró que, de

acuerdo con ella “las causales de retiro del servicio propias de las vinculaciones en carrera administrativa a quienes los ejercen en provisionalidad, contraría las normas constitucionales sobre función pública, por lo que se exige que los motivos que invoque la administración sean claros y constatables. Luego, se refirió al material probatorio recaudado, para concluir que el mejoramiento del servicio fue el fundamento para proferir el acto administrativo de retiro. Por lo anterior, estima la Sala que las sentencias atacadas no desconocieron el precedente judicial relacionado con la motivación del acto administrativo de retiro, pues en ellas se verificó que la administración dio cumplimiento a tal requisito, el cual estuvo debidamente sustentado en el mejoramiento del servicio. Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala confirmará la sentencia de 29 de mayo de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la acción de tutela, con la observación de que el a quo debió negar el amparo por improcedente. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: CONFIRMASE la providencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALNO DESCONOCIO EL PRECEDENTE

JUDICIAL RELACIONADO CON LA MOTIVACION DE LOS ACTOS DE

RETIRO.

Magistrada Ponente: Dra. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA VIOLACION DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA

ADMINISTRACION DE JUSTICIA

HECHOS.

La demandante fue nombrada, mediante Resolución No. 096 del 20 de septiembre de 2007, en el cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 02 de la Contraloría Municipal de Armenia, empleo en el que se posesionó el 1° de octubre de 2007. La Contraloría Municipal de Armenia, mediante Resolución No. 008 del 31 de enero de 2008, declaró insubsistente el nombramiento de la actora. Por considerar que el cargo que ocupaba era de carrera administrativa y que, por ende, la desvinculación debió ocurrir mediante acto administrativo debidamente motivado, solicitó, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se declarara la ilegalidad la ilegalidad de la decisión de retiro. El Juzgado Administrativo del Circuito de Administrativo del Circuito de Armenia, en sentencia del 13 de abril de 2011, negó las pretensiones de la demanda con el argumento de que el acto administrativo de retiro estaba debidamente motivado. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 16 de febrero de 2012, confirmó la sentencia de primera instancia, decisiones que considera

desconocieron el precedente judicial fijado por la Corte Constitucional relacionado con la estabilidad que cobija a los empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa. Manifestó que el acto administrativo de retiro no explicó las razones que motivaron la desvinculación y, por lo tanto, no está debidamente motivado.

Pretensiones: “Tutelar a mi favor, los Derechos Constitucionales Fundamentales con base en los hechos relacionados en este escrito y en consecuencia: Se ordene dejar sin efectos las sentencias proferidas por el Juzgado Administrativo de Descongestión Judicial del Circuito de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío, y en su lugar se profiera una nueva sentencia que remplace las anteriores donde se acceda a las pretensiones de la demanda instaurada en su oportunidad”. (f. 2).

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción.

PROYECTO: Confirma