CE-11001-03-15-000-2012-00616-01(AC)-2013

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL El tutelante funda la solicitud de amparo a sus derechos fundamentales en que las autoridades judiciales tuteladas, con los fallos de 27 de octubre de 2011 y 14 de diciembre de 2007, respectivamente, ordenaron la nulidad parcial de la Resolución No. 1173 de 16 de noviembre de 1994 , proferida por el Fondo Nacional de Previsión Social del Congreso – Fonprecon y reliquidar el reajuste especial de que trata el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994 , en un monto equivalente al 50% del promedio que para el año 1994 devengaba un congresista en ejercicio. (…) [L]a Sala encuentra que la censura la presenta por estar en desacuerdo con las decisiones, más no así porque se demuestre que existió una irregularidad en los fallos, sustentada en una falencia de orden superior. (…) Entonces, comoquiera que no se advierte que la irregularidad que depreca el actor sea de evidente relevancia constitucional que implique la intervención del juez de tutela, habrá de modificarse la sentencia impugnada, para en su lugar declarar que no procede.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA (E)

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00616-01(AC)

Actor: MANUEL ÁNGEL LÓPEZ CABRERA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN

“A” Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el tutelante, a través de agente oficioso, contra la sentencia de 10 de mayo de 2012, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó por improcedente la solicitud de amparo.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Con escrito radicado el 11 de abril de 2012 en la Secretaría General de esta Corporación (fls. 80 a 103), el señor Manuel Ángel López Cabrera, a través de agente oficioso, presentó tutela contra la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que esas autoridades judiciales, vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, el mínimo vital, dignidad humana, igualdad, protección especial de la tercera edad, debido proceso, legalidad, seguridad social e igualdad.

Considera vulnerados sus derechos, porque la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fallo de 14 de diciembre de 2007, ordenó la nulidad parcial de la Resolución No. 1173 de 16 de noviembre de 19941, proferida por el Fondo Nacional de Previsión Social del Congreso – Fonprecon y reliquidar el reajuste especial de que trata el artículo 7° del Decreto 1293 de 19942, en un

monto equivalente al 50% del promedio de las pensiones que para el año 1994 devengaba un congresista en ejercicio; y la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con sentencia de 27 de octubre de 2011, confirmó la anterior decisión, con el argumento que al doctor López Cabrera le fue reconocida la pensión de jubilación con anterioridad a la expedición de la Ley 4ª de 1992, esto es, al 18 de mayo del mismo año. Por lo tanto, pretende que se ordene a las autoridades judiciales tuteladas, que efectúen el reajuste de su pensión a partir del 1° de enero de 1994, en cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto hubieren devengado los congresistas en el año de 1994, aplicando los aumentos ordenados a partir de “entonces”; es decir, desde la entrada en vigencia de las normas que nivelan las pensiones para ex congresistas pensionados.

2. Hechos La petición de amparo la fundamenta en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza así: Señaló que el Fondo de Previsión Social del Congreso – Fonprecon adelantó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra sus propios actos: 1 Señaló que por medio de esta Resolución de la cual se dispuso el reconocimiento del reajuste especial de la pensión del señor Manuel Ángel López Cabrera, a que se refiere la Ley 4° de 1992, el cual se ordenó teniendo en cuenta el 75% promedio de lo que para la fecha devengaban los

congresistas en ejercicio, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1994. 2 Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos. Resoluciones Nos. 1173 de 16 de noviembre de 19943, 00019 de 6 de febrero de 19964 y 1612 de 30 de diciembre de 19965, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, el cual con sentencia de 14 de diciembre de 2007 ordenó la nulidad parcial de la Resolución No. 1173 de 16 de noviembre de 1994 y ordenó reliquidar el reajuste especial de que trata el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, en un monto equivalente ya no a un 75%, sino a un 50% del promedio de las pensiones que para el año 1994 devengaba un congresista en ejercicio, decidiendo que no hay lugar al reintegro de los pagos efectuados. Manifestó que presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, que fue resuelto por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el cual con sentencia de 27 de octubre de 2011 confirmó la decisión, argumentando que al doctor López Cabrera se le reconoció la pensión de jubilación con anterioridad al 18 de mayo de 1992, fecha de entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, por lo que no podía extenderse de manera retroactiva un régimen que fue

expedido para los parlamentarios que se pensionen con posterioridad a esa Ley, por lo que no era viable poner en igualdad a dos grupos que son perfectamente diferenciables. Finalmente, manifestó que actualmente tiene 81 años de edad y un estado de salud delicado, que lo hace una persona de especial protección constitucional.

3. Fundamentos de la solicitud Considera que las autoridades judiciales tuteladas incurrieron en vía de hecho con los fallos censurados, pues la pensión que venía devengando así como sus reajustes, fueron otorgados conforme a las leyes vigentes, además, se trata de derechos adquiridos que por lo tanto no podían ser modificables, máxime tratándose de una persona de especial protección constitucional. 3 Señaló que por medio de esta Resolución de la cual se dispuso el reconocimiento del reajuste especial de la pensión del señor Manuel Ángel López Cabrera, a que se refiere la Ley 4° de 1992, el cual se ordenó teniendo en cuenta el 75% promedio de lo que para la fecha devengaban los congresistas en ejercicio, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1994. 4 Por medio de la cual le reconoció al actor el reajuste especial de su pensión, de los años 1992 y 1993, en cumplimiento de la sentencia T-463 de 1995 de la Corte Constitucional, con efectividad a partir del 1° de enero de 1992. 5 Por medio de la cual se le reconocieron al actor los intereses moratorios por los reajustes reconocidos y pagados en los años 1992 y 1993 en cuantía de $102.812.019,45, por disposición de

lo establecido en el Decreto 1359 de 1992 que desarrolla la Ley 4ª de 1992.

4. Trámite de la solicitud de amparo e intervención de las autoridades judiciales tuteladas y del tercero interesado Con auto de 19 de abril de 2012, la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la solicitud de amparo y ordenó comunicarla a los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en calidad de tutelados, y al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, como tercero interesado en las resultas del proceso (fl. 106).

Realizadas las respectivas comunicaciones, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio, mientras que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se manifestaron como sigue: 4.1. Respuesta del Fondo de Previsión Social del Congreso de la RepúblicaFonprecon Se manifestó a través de la Subdirectora de Prestaciones Económicas, quien señaló que ese Fondo reconoció al tutelante el reajuste especial de su pensión, contenido en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, por error, a partir del 1° de enero de 1992 y en cuantía del 75% de lo devengado por un congresista en ejercicio; cuando el actor únicamente tenía derecho a que se le reconociera el reajuste a partir del 1° de enero de 1994 y en cuantía de un 50% del promedio de lo que devengaban los

congresistas en ejercicio para el año de 1994. Indicó que por lo anterior, el Fondo debió iniciar acción de lesividad contra sus propios actos, en los cuales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, accedieron a sus pretensiones y ordenaron al Fondo la reliquidación de la pensión del actor en un 50% de la pensión devengada por los congresistas al 1°de enero de 1994. Manifestó que la tutela no es una tercera instancia en los procesos y menos aún para pretender restablecer una situación de irregularidad ya corregida. Finalmente señaló que la presente tutela no se enmarca dentro de las causales de procedencia establecidas de la tutela contra providencias judiciales, pues no se acreditó la existencia de una vía de hecho. 4.2. Respuesta de la Sección Segunda del Consejo de Estado El Doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en calidad de Consejero Ponente del fallo de segunda instancia censurado, solicitó que se rechace la solicitud de amparo. Señaló que en el trámite del proceso se le respetó al tutelante en todo momento su derecho al debido proceso, pues tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa al contestar la demanda y al apelar el fallo de la primera instancia donde expuso los motivos de su inconformidad, los cuales coinciden con lo manifestado en el escrito de tutela. Indicó que en el fallo de segunda instancia se realizó un análisis detallado de la normativa que regula la materia y del material probatorio obrante en el expediente y que a partir de allí, se concluyó que como el tutelante fue pensionado con

anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, por lo tanto, no le era aplicable de manera retroactiva, la norma que establece el reajuste especial de la mesada pensional de los exparlamentarios, razón por la cual la Sala determinó que los actos demandados se encontraban viciados de ilegalidad y, en consecuencia procedió a confirmar su anulación. Indicó que no es posible predicar la configuración de una vía de hecho sobre una providencia judicial en la que, después de analizar juiciosamente el litigio, se determinó que los actos se encontraban en una situación de ilegalidad y que por ende debían ser declarados nulos.

5. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 10 de mayo de 2012 (fls. 334 a 341), negó por improcedente la solicitud de amparo.

Luego de referirse a las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, fundamentó su decisión de negar “por improcedente la solicitud de tutela instaurada”, en que la presente solicitud de amparo se dirige contra una providencia proferida por el Consejo de Estado (Sección Segunda, Subsección “A”), órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que la hace inviable por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, pues al ser órgano de cierre, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, más aún, cuando lo que se pretende es reabrir un debate que ya se agotó durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

6. La impugnación

Inconforme con la decisión de primera instancia, el tutelante la impugnó, reiteró los argumentos de la solicitud de amparo y agregó que la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia de la Doctora María Elizabeth García González en fallo de 31 de julio de 2012 admitió la posibilidad del estudio de fondo de las tutelas contra providencias judiciales cuando se advierta la vulneración de derechos fundamentales en los términos allí establecidos. Así mismo, reiteró su situación de persona de especial protección constitucional por su avanzada edad y su delicado estado de salud, por lo que solicita el amparo para evitar un perjuicio irremediable.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda.

También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades6, que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)7. Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la

dignidad humana. Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó: “(…) 6 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 2009 de la Corte Constitucional. 7 Al respecto véase la sentencia T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett. De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten

violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”8 (subrayas de la Sala). En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuando comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; que no se trate de tutela contra decisión de tutela; que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas

necesarias para corregir tal situación. 8 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González.

2. Examen de estos presupuestos en el caso concreto El tutelante funda la solicitud de amparo a sus derechos fundamentales en que las autoridades judiciales tuteladas, con los fallos de 27 de octubre de 2011 y 14 de diciembre de 2007, respectivamente, ordenaron la nulidad parcial de la Resolución No. 1173 de 16 de noviembre de 19949, proferida por el Fondo Nacional de Previsión Social del Congreso – Fonprecon y reliquidar el reajuste especial de que trata el artículo 7° del Decreto 1293 de 199410, en un monto equivalente al 50% del promedio que para el año 1994 devengaba un congresista en ejercicio.

Alega que tales autoridades judiciales incurrieron en vía de hecho por modificar los actos por medio de los cuales se le había reconocido un reajuste pensional especial y, en consecuencia, se lo disminuyó. Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que al tratarse de las sentencias de primera y segunda instancia, no existe otro medio de impugnación ordinario para controvertirlas. Tampoco de lo que obra en el expediente se evidencia la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Igualmente, se advierte que el amparo fue solicitado dentro de un plazo razonable

respecto de la última decisión que se enjuicia proferida el 27 de octubre de 2011por la Subsección “A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual por su parte, no corresponde a un fallo de tutela. No obstante, en cuanto al punto específico en el que el actor hace recaer la razón de la vulneración que alega a sus derechos fundamentales, la Sala encuentra que la censura la presenta por estar en desacuerdo con las decisiones, más no así porque se demuestre que existió una irregularidad en los fallos, sustentada en una falencia de orden superior. De los antecedentes, se evidencia que el tutelante pretende controvertir los razonamientos legales con los cuales las autoridades judiciales tuteladas 9 Señaló que por medio de esta Resolución de la cual se dispuso el reconocimiento del reajuste especial de la pensión del señor Manuel Ángel López Cabrera, a que se refiere la Ley 4° de 1992, el cual se ordenó teniendo en cuenta el 75% promedio de lo que para la fecha devengaban los congresistas en ejercicio, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1994. 10 Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos. motivaron su decisión de declarar la nulidad parcial de los referidos actos, pues realizado el estudio del caso, encontraron que solo tenía derecho al 50% de la pensión reconocida a los congresistas para el 1° de enero de 1994 y no como erradamente se había concedido, a un 75% y por consiguiente ordenaron la

nulidad parcial de los actos demandados. Entonces, comoquiera que no se advierte que la irregularidad que depreca el actor sea de evidente relevancia constitucional que implique la intervención del juez de tutela, habrá de modificarse la sentencia impugnada, para en su lugar declarar que no procede. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero.- Modificar la sentencia de 10 de mayo de 2012, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para en su lugar, declarar su improcedencia. Segundo.- Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia (artículo 32, inciso 2°, del Decreto 2591 de 1991). Cópiese y notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO