CE-11001-03-15-000-2012-00716-00(AC)-2012

1 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Sin duda, la acción de tutela deviene improcedente, en la medida que cuestiona la sentencia de la Sección Tercera de esta Corporación. La sentencia objeto de tutela se dictó, en segunda instancia, para desatar el recurso de apelación que formuló la parte aquí demandante en el proceso de reparación directa en cuestión.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00716-00(AC)

Actor: PROMOTORA SIDERURGICA COLOMBIANA S.A.S.

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION TERCERA - SUBSECCION A La Sala decide la acción de tutela interpuesta, mediante apoderado judicial, por la

sociedad Promotora Siderúrgica Colombiana S.A.S. contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La parte demandante pidió la protección del derecho de acceso a la administración de justicia, que estimó violado por la autoridad judicial demandada.

Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones: 2 “Que se revoque la sentencia de fecha 30 de noviembre de 2011, notificada por estados (sic) el 20 de febrero de la misma calenda de la autoría de la sub-sección A, de la sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en Sala conformada por el doctor Hernán Andrade Rincón, como magistrado ponente, obrando colegiadamente con los doctores Mauricio Fajardo Gómez y Carlos Alberto Zambrano Barrera, procediendo a declarar que al contrario de lo que se afirma en dicha sentencia, no procede manifestar que la acción caducó y ordenando, entonces, que consecuentemente con la no caducidad de la acción, se entre a considerar las pretensiones esgrimidas en la demanda”.

2. Hechos De los hechos narrados por el apoderado de la parte actora, son relevantes los siguientes: Que, el 18 de junio de 1996, interpuso acción de reparación directa, en su momento, contra la Nación — Ministerio del Medio Ambiente y el Ministerio de Agricultura para que, en concreto, se declare la responsabilidad de los demandados, por los perjuicios causados con “la indebida administración que…

(se) ha dado, inicialmente a través del INDERENA y posteriormente a través del

Ministerio de Medio Ambiente, al inmueble denominado Las Quemadas de propiedad de la sociedad Promotora Siderúrgica Colombiana Ltda.” Que el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 31 de julio de 2000, declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Que, a instancias del recurso de apelación presentado por la demandante, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, en providencia del 30 de noviembre de 2011, confirmó la providencia de primera instancia. Que las decisiones de instancia incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto aplicaron “el término de caducidad propio de las ocupaciones permanentes de la propiedad por causa de trabajos públicos, ignorando que dicho término de caducidad sólo se aplica en el evento en que tal y como lo dice la norma la propiedad efectivamente se ocupe en razón de un trabajo público”. 3 Que, en efecto, en las providencias objeto de tutela se ignoró que la demanda se presentó por la “omisión permanente de la administración en la obligación de adquirir un bien que fue declarado parque natural y por ende, a negar que el término de caducidad de la acción es el término propio de las omisiones permanentes de la administración, es decir que no existe caducidad respecto de una omisión que perdura en el tiempo, debiéndose haber aplicado, lo que respecto de las omisiones consagra el artículo 16 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989”. Más adelante, la actora precisó que: “En el caso sub-lite, el error se gesta en una afirmación que se hace con base en dos sentencias del Consejo de

Estado, a cuyo tenor las limitaciones que impidan su goce y disfrute se asimilan en sus efectos a una ocupación permanente del inmueble y de colegir de dicha afirmación que el término de caducidad de la acción es el término de dos años, cuando en realidad el legislador sólo previó ese término de caducidad para la ocupación material permanente o transitoria de la propiedad por causa de trabajos públicos…” Que el defecto sustantivo se hizo evidente por la “incorrecta” conclusión de la Sección Tercera del Consejo de Estado, cuando dijo que: “las limitaciones de la propiedad que impidan su uso y goce se asimilan en sus efectos a una ocupación permanente de inmueble”. Que la conclusión ha debido ser que el título de imputación era la “omisión permanente” de la administración en adquirir un bien que fue declarado parque natural y que, por ende, el computo del término de caducidad de la acción también debió ser distinto. Que, por igual, ese defecto “conduce a un defecto fáctico” en cuanto se dejaron de examinar las pruebas que demostraban la responsabilidad de la administración en los perjuicios causados. Que, además, el defecto fáctico se configura porque se interpretó indebidamente la prueba que permitió concluir que había operado la caducidad de la acción de reparación directa. En este punto, dijo la demandante: “…el Consejo de Estado considera que en el caso que nos atañe, la caducidad se contabiliza a partir de la respuestas que el Inderena diera el 17 de junio de 1986 a un derecho de petición formulado por Prosicol, respuesta de la que al tenor de lo que se dice en la

sentencia, objeto de la presente acción, se deriva que la sociedad actora conoció ‘de la no existencia de voluntad de negociación del bien por parte del Inderena’ 4 habiendo adquirido la demandante ‘plena certeza respecto de la voluntad negativa de la administración a expropiar el bien inmueble y por ende, es a partir de ese momento cuando comenzó a correr el término de caducidad de la acción respectiva’”. Por lo anterior, la sociedad demandante pidió la protección del derecho de acceso a la administración de justicia.

3. Intervención de la autoridad judicial demandada (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A) El magistrado Hernán Andrade Rincón se opuso a las pretensiones y solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. Expuso, en concreto, lo siguiente: Que el artículo 86 C.C.A. —vigente al momento en que ocurrieron los hechos— preveía la acción de reparación directa por ocupación de inmuebles sólo para los casos de realización de trabajos públicos, presupuesto fáctico “que difiere de las demás hipótesis previstas en ese artículo, toda vez que la sentencia de carácter condenatorio dictada por el juez contencioso abarca dos dimensiones, por un lado la concerniente a la indemnización de la parte afectada con la ocupación y, de otro, la referida a la legalización de la propiedad ocupada, la cual pasa a ser a favor del Estado.” Que las pretensiones incoadas por la sociedad demandante en la acción de reparación directa fueron que se pagara el valor del bien que no había sido expropiado por la administración o que, en su defecto, se iniciara el procedimiento

de expropiación del predio afectado por la declaratoria de parque natural. Que tales pretensiones, a pesar de que no existía una regulación expresa que así lo determinara, se asimilaron a las que se formulan para pedir la reparación por ocupación temporal. Que, de hecho, esa es la posición fijada por la Sección Tercera de esta Corporación. Que, sin embargo, después de examinar el caso concreto se concluyó que había operado la caducidad de la acción. Que, en efecto, el término de caducidad de la 5 acción de reparación directa se contabilizaba a partir del momento en el que la administración le informó a la sociedad demandante la decisión de no negociar el bien. Que, en consecuencia, como la demanda no se interpuso en tiempo, se imponía declarar probada la excepción de caducidad de la acción. Que, por lo anterior, debía negarse las pretensiones porque la sentencia objeto de tutela se ajusta al ordenamiento jurídico y no vulneró ningún derecho fundamental.

4. Intervención de terceros El Ministerio de Medio Ambiente, vinculado como tercero con interés directo, no intervino en la tutela, a pesar de que fue notificado del auto admisorio de la acción de tutela.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de doctrina judicial La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular que cumple funciones públicas.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa

judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado. Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante auto del 13 de junio de 20061, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 13 de junio de 2006. Exp. IJ03194. M.P. Ligia López Diaz. 6 improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Además, dijo que la tutela no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales se acepta de manera excepcional, vale decir, cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. En términos generales, esa posición ha sido aceptada por esta Sección, pues, en efecto, en casos excepcionales, las providencias judiciales pueden violar o amenazar derechos fundamentales. Empero, la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última

instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones2. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable3. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción 2 Sentencia 173/93. 3 Sentencia T-504/00. 7 constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un

desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración4. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora5. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible6. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela7. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son

sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. ” Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez de tutela puede conceder la tutela siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En la sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional también se pronunció frente a las causales específicas de procedibilidad, así: 4 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. 5 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000 6 Sentencia T-658-98 7 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01 8 “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con

base en normas inexistentes o inconstitucionales8 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado9.

1. Violación directa de la Constitución.” Ahora, si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional —órganos de cierre de cada jurisdicción— y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura —como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria—. Las providencias judiciales de los órganos de cierre no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela,

pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento de los principios de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico. 8 “Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda” 9 “Sentencias T-1625 de noviembre 23 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica; T-1031 de septiembre 27 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre y T-462 de junio 5 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre” 9 Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Precisamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Del caso concreto

En caso particular, el apoderado judicial de la sociedad Promotora Siderúrgica S.A.S. pidió la protección del derecho de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerado por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, que, en sentencia del 30 de noviembre de 2011, confirmó la providencia del 31 de julio de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo de Magdalena, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa que formuló, en su momento, contra la Nación — Ministerio del Medio Ambiente y el Ministerio de Agricultura Sin duda, la acción de tutela deviene improcedente, en la medida que cuestiona la sentencia de la Sección Tercera de esta Corporación. La sentencia objeto de tutela se dictó, en segunda instancia, para desatar el recurso de apelación que formuló la parte aquí demandante en el proceso de reparación directa en cuestión. 10 Como ya se dijo, el mecanismo excepcional de la tutela no es procedente para cuestionar las providencias que dictan los órganos de cierre de cada jurisdicción. Esa razón es suficiente para denegar por improcedente la tutela pedida por la parte actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA DENIEGASE por improcedente la tutela pedida por la sociedad Promotora Siderúrgica S.A.S. Si no se impugna, ENVIESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ