CE-11001-03-15-000-2012-00759-01(AC)-2013

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ausencia de requisitos de procedencia. Asunto carece de relevancia constitucional porque tutela no es para reabrir debate probatorio. Ahora bien, en cuanto al punto específico en el que la actora hace recaer la razón de la vulneración que alega a su derecho fundamental al debido proceso, la Sala encuentra que la censura planteada no constituye un asunto de relevancia constitucional toda vez que su argumentación recae sobre un debate de carácter probatorio, referido a que la tutelante no comparte el análisis que el juez natural y el de la segunda instancia realizaron al asunto que fue sometido a su examen y cuya observación se circunscribe a que las “valoraciones probatorias no se hicieron de manera adecuada en las sentencias de primera y segunda instancia”.De esta manera, no puede otorgársele a este argumento la posibilidad de constituir una falencia de orden superior, por cuanto su propósito no es otro que reabrir un debate y con ello el análisis probatorio con el que no está de acuerdo la accionante, para buscar que el juez de tutela actúe como una tercera instancia y revise la decisión asumida en las decisiones judiciales, so pretexto de la vulneración de un derecho de índole fundamental.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00759-01(AC)

Actor: NELLY FABIOLA VEGA

Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE

TUNJA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA SALA DE DESCONGESTION Procede la Sala a resolver la impugnación que propone la tutelante contra la providencia del 7 de junio de 2012 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo invocado.

I. ANTECEDENTES

1. Contenido de garantía constitucional.- Con escrito radicado el 2 de mayo de 2012 en la Secretaría General de esta Corporación (fls. 1 a 6), la señora Nelly Fabiola Vega López, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela para que se le ampare su derecho fundamental al debido proceso, que consideró trasgredido con ocasión de las providencias del 19 de octubre de 2009 dictada por Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja y del 25 de octubre de 2011 proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició en contra del Departamento de Boyacá bajo el número de radicación 150002331000200201610.

A título de amparo constitucional la tutelante solicitó: “1.Que se proteja el derecho fundamental del cual se solicita tutela. 2.Que se ordene a las autoridades judiciales entuteladas (sic), que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, procedan a dictar sentencia, teniendo en cuenta las valoraciones probatorias que no se hicieron de manera adecuada en las sentencias de

primera y segunda instancia”. La solicitud de tutela se apoya en los hechos que se resumen así:  La señora Nelly Fabiola Vega López ejerció acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del: i) Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001 por medio del cual el Gobernador de Boyacá suprimió la totalidad de la planta de personal, creó una nueva planta y distribuyó los cargos de la nueva planta; ii) Decreto 2276 del 31 de diciembre de 2001, por medio del cual el Gobernador de Boyacá modificó el Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001; iii) Oficio del 27 de diciembre de 2001 por medio del cual el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le comunicó la supresión del cargo de Auxiliar Administrativo Código 550 grado 24, que ocupó la demandante; y iv) Oficio del 28 de febrero de 2002 por medio del cual el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá reiteró la comunicación del 31 de diciembre de 2001 en lo referente a la supresión del cargo.  El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja por fallo del 19 de octubre de 2009 se inhibió de pronunciarse respecto de la solicitud de nulidad de los oficios de 27 de diciembre de 2001 y 28 de febrero de 2002 “por no ser un acto administrativo sino simplemente una comunicación” y negó las pretensiones de la demanda (fls. 79 - 95).  La anterior decisión fue apelada por la parte actora. La Sala de

Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá por decisión del 25 de octubre de 2011 confirmó el fallo del a quo al considerar que “previamente a la expedición del Decreto 1844 de 2001 se llevó a cabo el estudio técnico que le dio soporte para la reestructuración del Departamento de Boyacá y éste ya fue objeto de análisis por el Honorable Consejo de Estado”, de igual forma señaló que “si bien es cierto que la Constitución Política garantiza el derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y a la carrera administrativa, también lo es, que la misma Carta Política en su artículo 125 establece las causales de retiro de los servidores públicos en carrera entre ellas las determinadas en la ley, como es por supresión del cargo” (fls. 42-75).

2. Fundamentos de la solicitud.- En criterio de la tutelante las providencias de primera y segunda instancia vulneraron su derecho fundamental al debido proceso porque “valoraron inadecuadamente las pruebas” del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

3. Trámite de la solicitud.- Por auto de 4 de mayo de 2012 la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la solicitud y ordenó notificar al Juez Quinto Administrativo del Circuito de Tunja y a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá que integran la Sala de

Descongestión. Igualmente, se ordenó la notificación al Departamento de Boyacá, por tener interés en las resultas de este proceso (fls. 9-10).

4. Argumentos de defensa.- 4.1 De la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de

Boyacá.- Las Magistradas Martha Cecilia Molano Murcia y Patricia Salamanca Gallo

solicitaron declarar improcedente la presente solicitud, toda vez que “no se presenta ninguno de los 6 eventos que la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional ha considerado como causales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, puesto que la providencia fue motivada con base a la Constitución, la Ley, el precedente jurisprudencial del máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el material probatorio allegado y resolvió todos los cargos del recurso de apelación, por lo que no son de recibo los argumentos de la accionante”. Señalaron que “resulta improcedente la acción de tutela presentada por la señora Vega López, dado que es evidente que el problema jurídico apunta a la valoración de las pruebas que como ya se indicó, al estudiar cada uno de puntos de apelación fueron valorados, además esta Corporación atendió el precedente del Honorable Consejo de Estado, pues se reitera, la sentencia se dictó dentro de los criterios de razonabilidad y motivación que impiden que se presente cualquier vulneración a los derechos constitucionales alegados por la accionante”. (fls. 3741). 4.2 Del Juez Quinto Administrativo del Circuito de Tunja.- Solicitó negar por improcedente la presente tutela. Indicó que una vez analizado el escrito de tutela “se evidencia que hace mención a todo el debate jurídico que se llevó a cabo dentro del proceso de primera y segunda instancia, de manera abstracta, y únicamente en los numerales 18 y 19 hace mención a unas pruebas. Sin embargo, no hace ningún juicio constitucional ni menos señala de manera

fundada y argumentada la razón por la que dichas pruebas fueron valoradas de manera defectuosa en la sentencia de primera instancia. Simplemente infiere que de dichas pruebas se sustentaban los derechos reclamados” (fls. 72-78). 4.3 De la Gobernación de Boyacá.- El apoderado de esa Gobernación solicitó desestimar todas las peticiones de la tutela por no existir “soporte alguno de carácter legal y menos fáctico, que permita inferir la procedencia de la acción de tutela contra el Departamento de Boyacá, puesto que la decisión tomada mediante providencia de fecha 10 de julio de 2007 (sic) proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja bajo radicado interno 2002-1610 que dio como resultado la sentencia de la referencia al igual que la sentencia del año 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá no vulneran ningún derecho fundamental amparado constitucionalmente” (fls. 26-29).

5. La sentencia de primera instancia.- La Sección Cuarta del Consejo de Estado por fallo del 7 de junio de 2012 negó las pretensiones de la tutela al considerar que “las autoridades judiciales accionadas, al proferir las sentencias que aquí se cuestionan, no incurrieron en defecto fáctico que amerite el amparo por vía de tutela”.

Explicó que “la Sala observa que la parte demandante no ha planteado en debida forma los cuestionamientos que dirige contra la actuación de dichas entidades, toda vez que no se ha referido específicamente a los elementos probatorios indebidamente valorados, por el contrario ha estructurado un conjunto de

argumentos de carácter abstracto y general en contra del criterio de valoración utilizado por los jueces administrativos que conocieron del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”. Indicó que “el desacuerdo en la valoración probatoria, no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se convertiría esta acción en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces cuando no actúen como jueces constitucionales”. Finalmente, en relación al argumento expuesto por la tutelante en relación a la presunta vulneración de su derecho fundamental “generada con ocasión del desconocimiento del fuero sindical con el que contaba al momento de ser desvinculada de su cargo, por haberse registrado en el Ministerio de Protección Social un Pliego de Peticiones”, señaló que “como lo ha sostenido esta Corporación en casos similares, los empleados públicos no gozan del derecho de elevar pliego de peticiones y, por lo tanto, de ser cobijados por el fuero circunstancial al que se refiere la actora” (fls. 130-143)

6. La impugnación La tutelante impugnó el fallo de primera instancia, insistiendo en que las decisiones de “las autoridades judiciales entuteladas (sic) son manifiestamente irregulares y contrarias a derecho, por una inadecuada valoración probatoria e interpretación de normas de carácter constitucional y legal como se indicó en el escrito de tutela” (fls.148-149).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción especial para facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un

procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la subsidiariedad y la residualidad porque sólo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados. No obstante, esta causal de improcedencia se excepciona, a las voces del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el que será valorado por el juez constitucional según las circunstancias en las que se encuentre el actor con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no resulta idóneo para evitarlo o remediarlo. La Sala anticipa que la sentencia proferida en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó la tutela presentada por la tutelante, en tanto se dirige a cuestionar y a que se dejen sin efecto unas decisiones judiciales, será modificada, para en su lugar declarar la improcedencia, atendiendo a los razonamientos que a continuación se exponen:

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.- En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición

judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda. También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades1, que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)2. Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el

derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la dignidad humana. Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el 1 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. 2 Al respecto véase la sentencia T-949 de 2003, M.P. dr. Eduardo Montealegre Lynett. examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó: “[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la

vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”3 (Resaltas y subrayas fuera del texto). En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: i) inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; ii) que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuando comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; iv) que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, v) que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad

que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación.

2. Examen de estos presupuestos en el caso concreto.- En el sub examine la tutelante controvierte las providencias dictadas el 19 de octubre de 2009 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja que negó las pretensiones de la demanda y el 25 de octubre de 2011 por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá que confirmó la decisión de primera instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició contra el departamento de Boyacá bajo el número de radicación 150002331000-200201610, porque considera que vulneraron su derecho 3 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15000-2009-01328-01, Consejera Ponente: dra. María Elizabeth García González. fundamental al debido proceso por la indebida valoración de las pruebas obrantes en el proceso.

El a quo negó las pretensiones de la tutela al considerar que los fallos proferidos por las autoridades judiciales tuteladas “no incurrieron en defecto fáctico que amerite el amparo por vía de tutela” y porque “el desacuerdo en la valoración probatoria, no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela”. Del estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se

dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que:  No existe medio de impugnación ordinario para controvertir las decisiones objeto de la tutela porque éstas se dictaron precisamente en ejercicio de la acción procedente para atacar los actos administrativos demandados por la actora y en ejercicio del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia.  Tampoco el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 185 del C.C.A.4 es viable para controvertir la censura formulada contra las decisiones judiciales atacadas, pues no se ajustan a las causales de revisión que enumera el artículo 188 del mismo código5.  La tutela se presentó dentro de un término razonable pues entre la desfijación del edicto (3 de noviembre de 2011)6 y la presentación de la tutela (25 de abril de 2012)7, no transcurrieron más de seis meses.  No se trata de tutela contra tutela porque las providencias cuestionadas se dictaron en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.  Ahora bien, en cuanto al punto específico en el que la actora hace recaer la razón de la vulneración que alega a su derecho fundamental al debido proceso, la Sala encuentra que la censura planteada no constituye un asunto de relevancia constitucional toda vez que su argumentación recae sobre un debate de carácter probatorio, referido a que la tutelante no comparte el análisis que el juez natural y el de la segunda instancia realizaron al asunto que fue sometido a su examen y cuya observación se circunscribe a que las “valoraciones

4 Vigente para el momento en que la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá dictó la sentencia de segunda instancia. 5 “ARTICULO 188. CAUSALES DE REVISIÓN. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012.> <Modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998.> Son causales de revisión:

1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.

2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.

6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue

rechazada.” 6 Folio 128 del expediente 7 Folio 6 del expediente probatorias no se hicieron de manera adecuada en las sentencias de primera y segunda instancia”8. De esta manera, no puede otorgársele a este argumento la posibilidad de constituir una falencia de orden superior, por cuanto su propósito no es otro que reabrir un debate y con ello el análisis probatorio con el que no está de acuerdo la accionante, para buscar que el juez de tutela actúe como una tercera instancia y revise la decisión asumida en las decisiones judiciales, so pretexto de la vulneración de un derecho de índole fundamental. Además, aceptar como válida la argumentación de la accionante para considerar transgredido el derecho fundamental al debido proceso por las providencias cuestionadas, implicaría desconocer que el juez natural posee autonomía para analizar las pruebas legalmente recaudadas y determinar los alcances de la Ley, en claro desconocimiento del artículo 228 Constitucional. Así, y comoquiera que en este caso la intervención del juez de tutela en materia de tutela contra providencia judicial se encuentra supeditada al cumplimiento de los parámetros básicos que determinan su procedencia, en este caso, entonces, se modificará la sentencia impugnada que negó la tutela para en su lugar declarar que no procede la solicitud de amparo constitucional, por las razones aquí explicadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- MODIFICAR la sentencia dictada por la Sección Cuarta del Consejo

de Estado, para en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la tutela ejercida por la señora Nelly Fabiola Vega López contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja y la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta providencia en la forma prevista en el Decreto 2591 de 1991, artículo 30. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente

ALBERTO YEPES BARREIRO 8 Fl. 5.