CE-11001-03-15-000-2012-00842-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) ni de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00842-00(AC)

Actor: GERMAN DE JESUS GARCIA MARQUEZ Y OTROS

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION TERCERA Decide la Sala la acción de tutela presentada por los demandantes contra el Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A y el Tribunal Administrativo del Santander, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES Los señores Germán de Jesús García, Heraldo García Ardila, Gladys Ardila Araque y Yudi Tatiana García Ardila, por medio de apoderado judicial, instauraron acción de tutela contra las citadas autoridades judiciales, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la defensa, así como los principios constitucionales de la buena fe, la confianza legítima, y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

Hechos Se advierten como hechos relevantes los siguientes: Los señores Germán de Jesús García y Gladys Ardila Araque, en representación de sus hijos, Heraldo García Ardila y Yudi Tatiana García Ardila, promovieron demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, contra la NaciónMinisterio de Defensa - Policía Nacional, con el fin de que se declarara administrativamente responsable a la parte demandada por los daños sufridos con ocasión de las lesiones causadas a la señoras Gladys Ardila Araque, en la histerectomía que le fue practicada el 12 de noviembre de 1997. La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Santander, que, en sentencia de 12 de noviembre de 2009, negó las presentaciones. Contra la anterior decisión los demandantes interpusieron recurso de apelación, el cual fue negado por el tribunal mediante auto de 18 de febrero de 2010, al advertir que el

asunto no tenía vocación de segunda instancia. Contra la anterior decisión los demandantes interpusieron recurso de reposición y, subsidiariamente, solicitaron la expedición de copias para acudir en recurso de queja ante el Consejo de Estado. Al resolver el recurso de reposición, el tribunal confirmó el auto de 18 de febrero de 2010 y dispuso la expedición de las copias solicitadas por los demandantes, para acudir al trámite del recurso de queja. Finalmente, mediante providencia de 1º de julio de 2011, la Sección Tercera del Consejo de Estado estimó bien denegado el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia de 12 de noviembre de 2009. Advierten que en su caso se debe aplicar lo consagrado en el artículo 132, numeral 10, del Decreto 597 de 1988, como factor de cuantía, y no la nueva ley, es decir, lo consagrado en el artículo 1º, parágrafo único de la Ley 954 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, y el numeral 6, del artículo 40 de esta última norma, y el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, que modificaron o establecieron la procedencia del recurso de apelación ante los tribunales administrativos, para procesos cuyas cuantías excedieran de más de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, que para el año 1998, ascendían a $ 101.900.013., por “EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD”, teniendo en cuenta que, en su concepto, dichas normas violan los derechos fundamentales invocados.

Pretensiones Las pretensiones se formularon de la siguiente manera: “Por todo lo anterior, y en cuanto a la PRETENSION PRINCIPAL de esta ACCION, en la cual se solicita se conceda el RECURSO DE APELACION, es viable constitucionalmente que se le respete y garantice a los demandantes, la protección de sus derechos fundamentales mencionados, ordenando se REVOQUE, el auto del día 01 de Julio de 2011, y por efecto los autos del día 18 de Enero de 2010 y 09 de Junio de 2010, expedidos el primero, por el HONORABLE CONSEJO DE ESTADO - SECCION TERCERA, M.P. Doctor: MAURICIO FAJARDO GOMEZ, y los segundos por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, y como consecuencia se conceda el RECURSO DE APELACION interpuesto el día 03 de Diciembre de 2009, contra la sentencia dictada el día 12 de Noviembre de 2009,por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER.” Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, se ordenó notificar a las partes y a la Policía Nacional - Instituto para la Seguridad y Bienestar de la Polcia Nacional INSSPONAL (Policlínica de Bucaramanga), como terceros interesados en las resultas del proceso. Oposición - El doctor Mauricio Fajardo Gómez, Magistrado de la Sección Tercera del Consejo de Estado, contestó la demanda de acción de tutela en los siguientes términos: Se refirió al trámite que se adelantó en el proceso de reparación directa origen de

las providencias que se atacan a través de la presente acción de tutela y sostuvo que la misma está encaminada a revocar el auto de 1º de julio de 2011 proferido por el despacho del cual es titular, mediante el cual se estimó bien denegado el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 12 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Explicó que para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, cuyo recurso de apelación hubiere sido interpuesto bajo la vigencia de la Ley 954 de 2005, pudiere acceder efectivamente a la segunda instancia, requería que la cuantía del mismo excediera de 500 S.M.L.M.V. Así las cosas, en aplicación de la Ley 446, en el caso objeto de tutela, para poder acceder a la doble instancia ante el Consejo de Estado, el asunto necesariamente debía tener una cuantía superior a los 500 S M L M.V. al momento de presentación de la demanda. Concluyó que no hay supuestos de hecho o de derecho en los que se señale que la Sección Tercera de esta Corporación, por acción u omisión, hubiere violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos fundamentales cuya protección reclaman los actores. -La doctora Francy del Pilar Pinilla Pedraza, Magistrada del Tribunal Administrativo de Santander, advirtió que en este caso no se superan los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Intervención del tercero interesado El Secretario General la Policía Nacional solicitó la no prosperidad de la acción de tutela, ya que la controversia que plantean los actores no puede ser resuelta

por el juez de tutela, sino por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de las acciones correspondientes

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un

perjuicio irremediable[1]. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita[2]. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad[3]. [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. [3] Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara

Quintero. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) ni de la Sala

Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre[4]. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” [5] como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia[6]. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la

Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: [4] Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. [5] La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. [6] Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de

evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, una de las providencias que la parte demandante pretende controvertir es la proferida el 1º de julio de 2011, por la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se estimó bien denegado el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de 12 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

Considera la demandante que, por excepción de inconstitucionalidad, no se le debió aplicar la nueva ley, es decir, lo consagrado en el artículo 1º, parágrafo único de la Ley 954 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 164 de la ley 446 de 1998 y el numeral 6 del artículo 40 de esta última norma, y el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo. De lo anterior se advierte que la providencia que la actora controvierte fue proferida por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cual es inviable por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, toda vez que no se puede permitir la interinidad de las decisiones ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones, pues al ser órgano de cierre, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, máxime si se tiene en cuenta que lo que pretende la parte demandante es reabrir el debate que, dentro de los patrones de la legalidad, se agotó durante el proceso de acción de reparación directa. Se concluye que el excepcional estudio de providencias judiciales por parte del juez de tutela no incluye las decisiones dictadas por las Altas Cortes como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa de la Constitución Política (artículos 237 [1] y 234), como se indicó en párrafos anteriores. Además, la Sala considera que en el presente caso no existe un daño inminente y grave que justifique la procedencia transitoria del amparo constitucional. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. NIEGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada, por medio de apoderado judicial, por los señores Germán de Jesús García, Heraldo

García Ardila, Gladys Ardila Araque y Yudi Tatiana García.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ