CE-11001-03-15-000-2012-00871-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional órganos de cierre de cada jurisdicción y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria. Las providencias judiciales de los órganos de cierre no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento de los principios de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00871-00(AC)

Actor: HUMBERTO ARIAS GUEVARA Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Humberto Arias Guevara contra la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El demandante solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por la autoridad judicial demandada. Además, pidió la aplicación de los principios de favorabilidad en material laboral, de buena fe y de confianza legítima. Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se tutele el Derecho Constitucional Fundamental al Debido Proceso del Profesor Humberto Arias Guevara, por haber incurrido la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en su fallo de segunda instancia de fecha 17 de marzo de 2011, notificada en edicto del 17 de febrero de 2012, con número interno 2363-2007 dentro del proceso 25000232500020040871502 en una vía de hecho constitucional, violatoria

del Derecho Constitucional Fundamental al Debido Proceso.

2. Que conforme con lo anterior se revoque en su integridad la citada providencia.

3. Que en consecuencia se declare en firme y por ende se mantenga (sic)

pensión de jubilación otorgada al Profesor Humberto Arias Guevara por parte de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas mediante Resoluciones Nos. 138 del 21 de marzo de 2000 y 208 del 28 de marzo de 2000, conforme con los argumentos de hecho y de derecho expresados en la presente acción por aplicación del principio constitucional de favorabilidad en materia laboral.”

2. Hechos De los hechos narrados por el demandante, son relevantes los siguientes: Que, mediante Resoluciones 138 del 21 de marzo de 2000 y 28 de marzo de 2000, el rector de la Universidad Francisco José de Caldas reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación del señor Humberto Arias Guevara, a partir del 31 de diciembre de 1999.

Que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas interpuso acción de lesividad para que se anularan dichas resoluciones porque se desconoció el régimen pensional aplicable. Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 2 de agosto de 2007, declaró la nulidad de los actos administrativos que reconocieron y ordenaron el pago de la pensión de jubilación del actor. Que, a instancias del recurso de apelación que presentó el señor Arias Guevara, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 17 de marzo de 2011, confirmó la decisión de primera instancia. Que la decisión de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales y los principios invocados por el actor, toda vez que, por un lado, desconoció el precedente judicial fijado por la Corte

Constitucional, relacionado con la aplicación del principio de favorabilidad laboral. Por otro lado, alegó que el Consejo de Estado no se pronunció frente a todos los argumentos expuestos en el recurso de apelación, argumentos que, según dijo, eran esenciales para sustentar la legalidad de las resoluciones acusadas. Que, en consecuencia, la sentencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial y, por tanto, pidió que prosperen las pretensiones de la tutela.

3. Intervención de la autoridad judicial demanda (Sección SegundaSubsección A del Consejo de Estado) Los magistrados de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado no contestaron la acción de tutela.

4. Intervención de la Universidad Francisco José de Caldas (tercero con interés) El jefe de la oficina asesora jurídica de la Universidad Francisco José de Caldas afirmó que no vulneró los derechos invocados en la acción de tutela y que, por tanto, solicitó que se denegaran las pretensiones.

En resumen, dijo que los actos administrativos que reconocieron la pensión de jubilación al señor Arias Guevara se anularon por la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque el reconocimiento se hizo con fundamento en las convenciones colectivas (celebradas entre la Universidad Francisco José de Caldas y los sindicatos del ente universitario) y no conforme con el régimen pensional al que están sometidos tanto el personal docente como el personal administrativo de la universidad. Es decir, que los actos demandados violaban “la norma superior de derecho, de manera manifiesta, ostensible, bultosa (sic) o

flagrante, puesto que ha causado y causa perjuicio económico a la Universidad Distrital, Entidad que ha cancelado al Actor, sin tener derecho (sic)”

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de doctrina judicial La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular que cumple funciones públicas.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado. Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante auto del 13 de junio de 20061, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Además, dijo que la tutela no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción, la procedencia de la tutela contra

providencias judiciales se acepta de manera excepcional, vale decir, cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 13 de junio de 2006. Exp. IJ-03194. M.P. Ligia López Diaz. En términos generales, esa posición ha sido aceptada por esta Sección, pues, en efecto, en casos excepcionales, las providencias judiciales pueden violar o amenazar derechos fundamentales. Empero, la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones2. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable3. De allí

que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del 2 Sentencia 173/93. 3 Sentencia T-504/00. hecho que originó la vulneración4. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora5. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible6. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela

llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela7. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. ” Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede concederla siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 4 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. 5 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000 6 Sentencia T-658-98 7 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01 En la sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional también se pronunció frente a las causales específicas de procedibilidad, así:

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales8 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado9.

1. Violación directa de la Constitución.” Ahora, si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera

excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional —órganos de cierre de cada jurisdicción— y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura —como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria—. Las providencias judiciales de los órganos de cierre no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, 8 “Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda” 9 “Sentencias T-1625 de noviembre 23 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica; T-1031 de septiembre 27 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre y T-462 de junio 5 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre” pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento de los principios de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Precisamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional

(y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Del caso concreto En caso particular, el actor solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Consejo de Estado. Además, pidió la aplicación de los principios de favorabilidad en material laboral, de buena fe y de confianza legítima.

Estima el demandante que la sentencia del 17 de marzo de 2011 —dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que, en segunda instancia, accedió a las pretensiones de la demanda de lesividad presentada por la Universidad Francisco José de Caldas contra el señor Humberto Arias Guevara — incurrió en defecto sustantivo (porque no se habrían examinado todos los argumentos del recurso de apelación) y en desconocimiento del precedente judicial que ha fijado la Corte Constitucional, respecto del principio de favorabilidad laboral. Sin duda, la acción de tutela deviene improcedente, en la medida que cuestiona la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación. Como ya se dijo, el mecanismo excepcional de la tutela no es procedente para cuestionar las providencias que dictan los órganos de cierre de cada jurisdicción.

Esa razón es suficiente para denegar por improcedente la tutela pedida por la parte actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA DENIEGASE por improcedente la tutela pedida por el señor Humberto Arias Guevara. Si no se impugna, ENVIESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ