CE-11001-03-15-000-2012-00938-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez NOTA DE RELATORIA: Sobre requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D. C., seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00938-01(AC)

Actor: PEDRO NEL DELGADILLO MONROY Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO La sala decide sobre la impugnación formulada por la parte actora contra la providencia del 12 de julio de 2012, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual rechaza por improcedente la acción de tutela. 1.- La pretensión y los hechos en que se funda El señor Pedro Nel Delgadillo Monroy, actuando a través de apoderado, instauró acción de tutela, contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, al acceso a la administración de justicia, al principio de legalidad y a la protección del patrimonio económico, al proferir sentencia de 27 de octubre de 2011, la cual confirmó parcialmente la sentencia dictada en primera instancia, revocando el numeral tercero y modificando el segundo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Caja de Sueldos de

Retiro de la Policía Nacional. Dentro del acápite de pretensiones solicitó: “Con fundamento en los hechos relacionados, solicito al Honorable Magistrado con todo respeto, se sirva tutelar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, al principio de legalidad al debido proceso, al derecho a la igualdad, y a la protección de patrimonio económico, vulnerados por el organismo judicial ya referido a través de las vías de hecho, En consecuencia (sic) se sirva decretar la nulidad de la sentencia 302-0022011 de fecha 27 de octubre de 2011, proferida en el Proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, instaurado por el hoy accionante en tutela contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR SENTENCIA que fue suscrita por el Tribunal Administrativo del Quindío, en segunda instancia; y en su lugar se le ordene, que dentro del término que Usted Señale profiera el correspondiente fallo en derecho, de acuerdo a las pruebas obrantes en la actuación, como son el conceder el reajuste de la asignación de retiro conforme al porcentaje del I.P.C., de acuerdo al precedente jurisprudencial, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, en la Ley 238 de 1995 y en el artículo 48 de la Constitución Política.” Como fundamentos fácticos se resumen los que siguientes: 1.1.- El 14 de noviembre de 1995, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía

Nacional, le reconoció asignación de retiro al señor Pedro Nel Delgadillo Monroy. 1.2.- El señor Delgadillo Monroy presentó derecho de petición ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional solicitando el reajuste de su asignación de retiro a partir del 1° de enero de 1997. 1.3.- Mediante Oficio No. OAJ 7455 del 26 de noviembre de 2009, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó el incremento de la asignación de retiro. 1.4.- En vista de lo anterior, el señor Delgadillo Monroy interpuso, por medio de apoderado, acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 1.5El Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia, en providencia de 3 de agosto de 2011, accedió a las pretensiones de la demanda y envió el proceso al Tribunal Administrativo del Quindío para que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta, habida cuenta que la entidad demandada no contestó la demanda. 1.6.- En sentencia calendada el 27 de octubre de 2011, el Tribunal confirmó parcialmente la decisión del a quo, declarando que no había lugar al restablecimiento del derecho, toda vez que había operado el fenómeno de la prescripción de algunas de las mesadas causadas, correspondientes a los años en que se presentó la diferencia porcentual entre el IPC y aquel fijado por el Gobierno Nacional por principio de oscilación. A juicio del aquí demandante, el Tribunal desconoció el precedente jurisprudencial en la materia, al interpretar de forma errónea la supuesta prescripción del derecho

al reajuste pensional, sin tener en cuenta que los derechos laborales son imprescriptibles; lo que eventualmente podría decretarse prescrito serían las mesadas pensionales dejadas de reclamar. De igual forma, sostuvo que la sentencia objeto de la presente acción incurrió en defecto sustantivo, al desconocer lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, la Ley 238 de 1995 y el artículo 48 de la Constitución Política. 2.- La Respuesta de los Demandados 2.1.- La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional responde la acción de tutela, indicando que no procede la reliquidación de la asignación de retiro del actora, toda vez que la Ley 4 de 1992 señaló la forma en que esto debe hacerse, estableciendo el principio de nivelación e igualdad entre la remuneración del personal activo y el retirado, por lo que de acceder a sus pretensiones, la Caja se estaría inmiscuyendo en órbitas que son exclusivas del legislador, aplicando criterios distintos a los establecidos en las normas especiales y vigentes. De igual forma, sostiene que el mecanismo constitucional no es el medio idóneo para el control de legalidad de las providencias judiciales que hoy se atacan. Afirma que la ley prevé los recursos y oportunidad procesales para controvertir las decisiones que se dicten dentro de un proceso, garantizando así el derecho de defensa y de doble instancia. 2.2.- Por su parte, el Tribunal Administrativo del Quindío allega escrito en el que corre traslado de la tutela de la referencia, argumentando que la providencia judicial proferida por dicha Corporación no adolece de ninguno de los defectos

previstos como constitutivos de vía de hecho. Expresa que la misma se encuentra sustentada en el ordenamiento jurídico vigente y en las pruebas que fueron incorporadas al expediente. Manifiesta que no incurrió en violación alguna de los derechos fundamentales del demandante, por cuanto en el transcurso del proceso se demostró menor diferencia entre el porcentaje del IPC respecto de los años 1997, 1999 y 2002 y el porcentaje pagado al demandante. Por esta razón, en ciertos casos no hubo lugar al restablecimiento del derecho toda vez que operó el fenómeno de la prescripción del derecho de reajuste a las mesadas causadas con anterioridad a los cuatro años en que se presentó la petición a la entidad, o porque para dichos años la persona no había siquiera adquirido el derecho a percibir la asignación de retiro. Destaca que la acción de tutela no puede ejercerse como una tercera instancia donde se discutan las razones de hecho y de derecho que se dilucidaron en el proceso ordinario, lo cual de aceptarse, vulneraría los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.

3. El fallo impugnado La Sección Quinta de esta Corporación, en providencia de 12 de julio de 2012, rechaza por improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte actora.

Considera que no se configura ninguna de las causales de procedencia extraordinaria de la acción constitucional contra providencias judiciales, que evidencie que la decisión judicial atacada contenga algún vicio ostensiblemente grave o desproporcionado que vulnere derechos fundamentales. Afirma que el juez de tutela no puede suplantar las competencias del juez natural

del proceso, con el fin de declarar la ilegalidad de las sentencias judiciales, actuando como una instancia adicional no prevista por el ordenamiento jurídico.

4. La impugnación El apoderado de la parte actora presenta escrito de impugnación y reitera los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Aduce que la sentencia del a quo no se ajusta a los hechos antecedentes que motivaron la tutela, lo que termina por negarse a cumplir el mandato legal de garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho. 5.- Las Consideraciones de la Sala 5.1.- Problema Jurídico En el caso sub examine, el problema jurídico se circunscribe a dilucidar si procede la acción de tutela contra la providencia judicial que resolvió el grado de jurisdiccional de consulta sobre la legalidad del Oficio por medio de la cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó la solicitud de reliquidación de la asignación de retiro interpuesta por el aquí demandante.

La Sala resolverá el anterior problema jurídico abordando primeramente las generalidades de la acción de tutela, y la procedencia de ésta contra providencias judiciales de acuerdo a la posición mayoritaria de la Sala Plena. Seguidamente, se estudiará el caso concreto respecto de las causales genéricas y específicas de procedencia del mecanismo constitucional previsto en el artículo 86 de la Carta Fundamental, planteadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, para finalmente emitir la decisión correspondiente en el asunto que nos ocupa. 5.2.- Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política:

"Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela. Dispone así mismo el mencionado artículo que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 5.3.- Tutela contra Providencia Judicial Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello (Rad.: 2009-01328, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, se concluyó que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Corporación había sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, también lo es que las distintas Secciones que la componen antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Rad.: AC10203), abrieron paso, de manera excepcional, para que cuando se advirtiera la vulneración de derechos constitucionales fundamentales fuera procedente este instrumento de naturaleza constitucional. Por lo anterior, en aras de rectificar y unificar el criterio jurisprudencial, la Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profieraque resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial. Atendiendo el nuevo criterio jurisprudencial, esta Sección en Sala de 23 de agosto de 2012, adoptó como parámetros a seguir para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional (Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño), sin perjuicio de las demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 5.4.- Examen del asunto a la luz de las causales genéricas de procedibilidad La jurisprudencia constitucional ha definido unas causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela cuando ésta se promueve en contra de providencias judiciales, a saber:

1. Que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional.

2. Que se haya hecho uso de todos los mecanismos de defensa judicialordinarios y extraordinariosde que disponga el afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable.

3. Que se cumpla el requisito de la inmediatez. Así, la tutela debe haber sido interpuesta en un término razonable y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la vulneración del derecho fundamental.

4. Cuando se trate de una irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora.

5. Que quien solicita el amparo tutelar identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible.

6. Que no se trate de sentencias de tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no pueden prolongarse indefinidamente. 5.4.1.- Del estudio del caso que nos ocupa se observa que, en principio, el mismo cumple con la mayor parte de las causales antes mencionadas. No obstante, en lo que respecta al requisito de la inmediatez, la Sala considera que la solicitud de amparo no lo satisface, por las razones que se presentarán a continuación. 5.4.2.- Si bien es cierto que no existe un término determinado para acudir al amparo por vía de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional1 coincide en señalar que la misma ha de ejercitarse dentro de un plazo razonable y oportuno, pues no se puede dejar de lado la naturaleza fundamental de los derechos cuya tutela se persigue.

De hecho, uno de los requisitos para poder estudiar de fondo un determinado problema jurídico es que se haya hecho un uso razonable en el tiempo de la acción de tutela: “En efecto, la acción de tutela es una acción ágil y apremiante, diseñada sobre un procedimiento urgente y célere, que permite la protección rápida de derechos fundamentales enfrentados a afectaciones reales y actuales de magnitud tal que el aparato jurisdiccional se ve obligado a hacer a un lado

sus tareas ordinarias, a desplazar los procedimientos regulares que se someten a su consideración, para abordar de manera preferente el análisis del caso planteado.”2 Así las cosas, la Corte Constitucional ha manifestado que la inmediatez: “se trata de una exigencia de acuerdo con la cual la acción debe ser instaurada oportunamente, en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. La vocación de la tutela es la de servir como instrumento para reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la actuación u omisión de una autoridad pública. Para que ello sea viable, es imperativo que las personas hagan 1 Ver Sentencia T-1040 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-791 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras tales como T-495 de 2005, T-575 de 2002, T-900 de 2004, T-403 de 2005 y T425 de 2009. 2 Ver sentencia T-519 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. uso de la acción con la misma presteza con la que la jurisdicción constitucional debe atenderla.”3 Al respecto cabe destacar algunas consideraciones que la Corte abordó en la primera sentencia que tocó el tema: “La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el problema jurídico que se plantea en este punto es: ¿quiere decir esto

que la protección deba concederse sin consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la violación del derecho fundamental? “Las consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la sentencia. Todo fallo está determinada por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante. “(…) “Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción. “(…) “Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba mencionada (C543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión.”4 (Subraya fuera de texto)

De lo anterior se colige que, si bien es cierto que no se puede hablar de caducidad de la acción como tal, la falta de inmediatez sí resulta ser un indicio de la inexistencia de un perjuicio irremediable. En efecto, dejar transcurrir más allá de 3 Ver sentencia T-189 de 2009, y en el mismo sentido la SU961 de 1999, la T-282 de 2005, la T-016 y 158 de 2006 y la T-018 de 2008, entre otras. 4 Ver sentencia SU-961 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa un término prudencial para acudir al amparo constitucional permite concluir que el actor de tutela no se ha sentido abatido en un grado tal que no le haya sido posible continuar conviviendo con la amenaza o vulneración y, por ende, es dable presumir que no existe perjuicio5. Aunado a lo anterior, este requisito comporta un carácter especial cuando se está frente a acciones de tutela que han sido interpuestas contra providencias judiciales. Así, la Corte Constitucional ha indicado que “(t)ratándose de las acciones de tutela contra providencias judiciales, (…) el análisis sobre la inmediatez debe ser más estricto, dado que se trata de cuestionar un fallo que ya ha puesto fin a un conflicto, presumiblemente de acuerdo con la ley y la Constitución”6 (Resaltado fuera de texto) Para ello, ha señalado ciertos parámetros a tener en cuenta al momento de terminar si la ausencia de inmediatez torna improcedente la acción de tutela. En la sentencia T185 de 2007, se reiteró: “3.3 Ahora bien, los criterios adicionales que debe considerar el juez de

tutela a fin de determinar la procedibilidad de la acción en los casos en que exista duda acerca del cumplimiento del requisito de inmediatez, pueden ser resumidos así: “1. La existencia de razones válidas para la inactividad del actor; “2. La posibilidad de que la inactividad injustificada del actor vulnere los derechos fundamentales de terceros afectados, si se llegase a adoptar una decisión por el juez de tutela; “3. La existencia de un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los terceros interesados; “4. La permanencia en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante, esto es, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual; y, “5. La carga de la interposición de la acción de tutela resulta desproporcionada, dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante.” 5.4.3.- En el caso sub examine, el demandante interpuso acción de tutela el día 25 de mayo de 2012, con el fin de dejar sin efecto la sentencia dictada al resolver el 5 Ver sentencia T-519 de 2008. 6 Ver sentencia T-189 de 2009, entre otras. grado jurisdiccional de consulta dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por él mismo contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, la cual data del 27 de octubre de 2011. Ciertamente, la sentencia que se pide dejar sin efectos quedó notificada mediante edicto el 10 de noviembre de 2011 (Fl. 30), mientras que el recurso de amparo fue

interpuesto el 25 de mayo de 2012 (fl. 22), es decir, seis (6) meses después de que el afectado con la decisión judicial la conoció. En el mismo sentido ha de advertirse que si se admite la interposición de la acción luego de que ha transcurrido un plazo razonable, los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada se verían afectados insalvablemente, no tiene sentido ni lógica alguna que una decisión judicial sea tachada de vulnerar derechos fundamentales cuando ésta ha sido conocida por los afectados con bastante antelación. Cabe destacar que en el presente caso, se acusa a la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío de desobedecer precedentes jurisprudenciales, vicio que de existir, es perceptible inmediatamente se conoce el fallo, razón por la cual resulta insostenible que se haya dejado pasar tanto tiempo sin que se haya ejercido la acción. En un caso similar, la Sección Primera de esta Corporación, en providencia del 10 de octubre de 2012 (Rad. Núm. 2012-00787, Actor: José Omar Rivera Monroy, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno (E)), estimó que el transcurso de seis (6) meses desde la fecha en que se quedó ejecutoriada la providencia y el momento en que se presentó la acción de tutela, constituía la inobservancia del requisito de inmediatez, razón por la cual resolvió declarar improcedente la acción constitucional. Así mismo, en otro proceso donde a su vez se controvertían providencias judiciales debidamente ejecutoriadas, la Corte Constitucional consideró que el paso de once (11) meses luego de proferida la sentencia que puso fin al proceso,

era un término que excedía los límites de la razonabilidad, por lo que declaró improcedente la acción constitucional por ausencia de inmediatez.

Al respecto señaló: “En el presente caso, la Sala encuentra que el tutelante no cumplió con el requisito de inmediatez necesario para la interposición de una acción de tutela toda vez que solicitó el amparo de sus derechos once meses después de que se expidieran las sentencias que son objeto de tutela.” 7

Para arribar a esta conclusión, la Corte hizo un estudio de cada uno de los parámetros que han sido previamente establecidos con el fin de determinar si, en ese caso, la demora se encontraba justificada, concluyendo que no era así. En el caso que nos ocupa, ocurre lo mismo, tal como se entrará a estudiar a continuación, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia T -185 de 2007: En primer lugar, en lo que respecta a la existencia de razones válidas para la inactividad del actor, se observa que ni dentro del escrito de tutela, ni durante el trámite de la acción, se alegó o demostró nunca justificación alguna que explicara la tardanza en la presentación de la acción de tutela. De igual forma, de las pruebas obrantes en el expediente tampoco se observa dicha justificación, máxime si se tiene en cuenta que tanto en el proceso ordinario como en el actual, el demandante se encontraba debidamente representado por un profesional en derecho. Por lo anterior, no existe razón válida que justifique la tardanza en la interposición de la presente tutela, configurándose así la falta de inmediatez en el ejercicio de la misma. Así las cosas, la Sala considera que la presente acción de tutela debe declararse

improcedente, toda vez que entre el momento en que se dictaron las sentencias y la fecha de interposición de la misma transcurrió un lapso demasiado largo, sin que se hayan demostrado razones que lo justifiquen. Como quiera que el estudio del presente caso no superó el examen realizado a la luz de las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala estima que no resulta necesario realizar un estudio de fondo del asunto. 7 Ver sentencia T-594 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. Por secretaría, envíese copia de esta decisión a la Sección de origen y, dentro del término de ley, envíese a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ MARÍA CLAUDIA

ROJAS LASSO

Presidenta

GUILLERMO VARGAS AYALA MARCO ANTONIO VELILLA

MORENO