CE-11001-03-15-000-2012-00981-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA / RECURSOS EN LA ACCIÓN DE TUTELA / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA – No acreditados / COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL – Opera frente a la providencia excluida de revisión por parte de la Corte Constitucional Al respecto encuentra la Sala que la acción se dirige contra las sentencias que pusieron fin a la acción de tutela interpuesta por el actor, en torno a la cual la Corte Constitucional y esta Corporación han considerado que resulta improcedente, por cuanto el mecanismo establecido para controvertir las decisiones que se adopten al interior de la acción constitucional es la impugnación, contando igualmente con la eventual revisión por parte de la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales. En el evento en que la tutela no sea seleccionada por la Corte Constitucional, igualmente se derivan las siguientes consecuencias. (i) la ejecutoría formal y material del fallo y (ii) la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional que hace la decisión inmutable e inmodificable y, finalmente (iii) la improcedencia de la tutela (…) contra tutela. Con fundamento en el marco conceptual referido, al encontrarnos con la causal de improcedencia referida a que no se trate de tutela contra tutela, la Sala modificará el fallo de primera instancia que negó por improcedente el amparo deprecado, para en su lugar declarar improcedente la acción de tutela. Lo anterior por no cumplir con uno de los requisitos de

procedibilidad, en razón a que se pretendía infirmar mediante amparo constitucional, una decisión proferida dentro de un proceso similar, lo que hace imperioso concluir que la acción de tutela adolecía de este requerimiento para su procedencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00981-01(AC)

Actor: ARMANDO TRONCOSO VILLAMIL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE IBAGUE Se decide la impugnación interpuesta por la parte actora en el proceso de la referencia contra la sentencia de 19 de julio de 2012, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual negó por improcedente la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES I.1. Solicitud El ciudadano Armando Troncoso Villamil, en ejercicio de la acción de tutela, demandó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, “protección a las personas de la tercera edad y respeto por los derechos adquiridos”, que consideró vulnerados con el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 25 de noviembre de 2011, por el cual confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué que negó por improcedente el amparo

deprecado contra el Instituto de Seguros Sociales. 1.1. Hechos  El actor tramitó en el Tribunal Administrativo del Tolima demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se decretó la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales el Instituto de Seguros Sociales liquidó el monto de su mesada pensional.  Para hacer efectivo el fallo referido, presentó demanda ejecutiva, la cual se tramitó en el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué.  A efectos de dar cumplimiento al fallo proferido en el proceso ejecutivo referido, el I.S.S. expidió la Resolución No. 02749 de 17 de junio de 2011, acto administrativo en relación con el cual afirma el actor que se reconocen unos valores que no corresponden a lo efectivamente adeudado, por concepto de reliquidación de su mesada pensional.  Con el fin de obtener el reconocimiento y pago de valores superiores a los liquidados por el I.S.S., el actor presentó acción de tutela, la cual correspondió por asignación al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué, despacho que, mediante fallo de 8 de noviembre de 2011, la rechazó por improcedente al considerar que existía otro mecanismo de defensa judicial.  En segunda instancia el Tribunal Administrativo del Tolima, en fallo del 25 de noviembre de 2011, confirmó la decisión de instancia.  Considera el accionante que en los fallos referidos se incurrió en vía de hecho, por desconocimiento de los precedentes de la Corte Constitucional en materia pensional.

1.2. Pretensiones El actor reclama la garantía de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, “protección a las personas de la tercera edad y respeto por los derechos adquiridos”, en virtud de lo cual solicita: “[…] decreten la nulidad de la sentencia de fecha veinticinco (25) de noviembre de dos mil once (2011) proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro de la acción de tutela formulada por el suscrito contra el Seguro Social I.S.S., y en su lugar se ordene proferir una nueva sentencia en la que se acaten los preceptos y jurisprudencia constitucional de obligatorio acatamiento.”

2. Trámite de la acción de tutela Por auto de 19 de junio de 2012, la Magistrada Ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, dispuso la notificación a las autoridades judiciales accionadas y ordenó la vinculación del Instituto de Seguros Sociales y del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, como terceros interesados en las resultas del proceso. 2.1. Contestación de los accionados 2.1.1. Tribunal Administrativo del Tolima El doctor Jaime Alberto Galeano Garzón, en su condición de Magistrado del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante escrito radicado el 27 de junio de 2012, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que en la decisión atacada no se observa ningún defecto fáctico, orgánico o procedimental, así como tampoco se avizora una violación directa o inmediata de algún derecho fundamental. Afirmó que el fallo se encuentra debidamente razonado y obedece al

análisis de las pruebas allegadas a la actuación. 2.1.2. Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Ibagué En escrito radicado el 4 de julio de 2012, informó el trámite dado a la acción de tutela interpuesta por el señor Armando Troncoso Villamil con el fin de obtener la reliquidación de la mesada pensional; solicitó negar el amparo deprecado, toda vez que el actor cuenta con otros mecanismos de defensa para hacer valer sus derechos, sin que se encuentre en estado de debilidad, en consideración a que ha venido recibiendo no sólo su mesada pensional sino también el valor correspondiente a la reliquidación que el I.S.S. reconoció mediante Resolución No. 02749 del 17 de junio de 2011. 2.1.3. Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué Informó que el proceso ejecutivo que se tramitó en ese despacho a instancias del señor Armando Troncoso Villamil culminó, según auto proferido el 12 de agosto de 2010 que ordenó la modificación de la liquidación, el levantamiento de las medidas cautelares y el fraccionamiento y entrega de los títulos de depósito judicial, de tal manera que cualquier decisión que se adopte en la acción de tutela no tiene la capacidad de afectar el mismo. 2.1.4. Instituto de los Seguros Sociales Guardó silencio

3. Fallo impugnado La Sección Cuarta de Consejo de Estado, mediante sentencia del 19 de julio de 2012, negó por improcedente la tutela.

Consideró que el recurso de amparo es improcedente cuando se interpone contra

decisiones de tutela, por cuanto no puede convertirse en un mecanismo inagotable de reproche contra las providencias adversas a los intereses de las partes.

4. Impugnación Según escrito radicado el 13 de diciembre de 2012 el actor impugnó el fallo de primera instancia. Solicitó tener en cuenta los precedentes constitucionales establecidos en las sentencias del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010 y 26 de abril de 2012.

5. Trámite en segunda instancia El expediente fue repartido en segunda instancia al despacho del Consejero Ponente el día 13 de febrero de 2013.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1382 de 2000 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación.

II.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra los fallos de 8 y 25 de noviembre de 2011 proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, al interior de la acción de amparo que interpuso el señor Armando Troncoso Villamil contra el Instituto de los Seguros Sociales, en la medida en que -a juicio del accionantelesionó los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, protección a las personas de la tercera edad y respeto por los derechos adquiridos. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) criterio de

la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y (ii) análisis del caso concreto. II.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente1, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el solo hecho de dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. 1 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todos las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. Referencia: Acción de Tutela. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la

providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”5 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.6 Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección

de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia7 a unos requisitos generales y otros específicos de improcedencia de la acción de tutela, sin 2 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ALVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 4 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 5 Ídem. 6 El Consejero Ponente aclaró el voto en la referida providencia, para señalar, entre otros aspectos, que dichos parámetros no eran otros que los expuestos por la Corte Constitucional y sistematizados en la sentencia C-590 de 2005. distinguir cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparoimprocedencia sustantivay cuales impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de

los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión; ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia; y iii) la relevancia constitucional del caso, que implica el análisis normativo o fáctico del asunto, frente a los derechos fundamentales eventualmente vulnerados. Finalmente es importante reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. II.4. Análisis del caso concreto Con fundamento en lo expuesto en el acápite anterior, corresponde a la Sala decidir si los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, protección a las personas de la tercera edad y respeto por los derechos adquiridos invocados por el actor fueron conculcados por los despachos judiciales

accionados con el proferimiento de los fallos de 8 de noviembre de 2011, por el cual el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Ibagué negó por improcedente la acción de tutela que a su vez instauró contra el Instituto de los Seguros Sociales, con el objeto de obtener la reliquidación de su mesada pensional y del 25 de los mismos mes y año por el cual el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la referida resolutiva. Al respecto encuentra la Sala que la acción se dirige contra las sentencias que pusieron fin a la acción de tutela interpuesta por el actor, en torno a la cual la Corte Constitucional y esta Corporación han considerado que resulta improcedente, por cuanto el mecanismo establecido para controvertir las decisiones que se adopten al interior de la acción constitucional es la impugnación, contando igualmente con la eventual revisión por parte de la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales. 7 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. En el evento en que la tutela no sea seleccionada por la Corte Constitucional, igualmente se derivan las siguientes consecuencias. (i) la ejecutoría formal y material del fallo y (ii) la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional que hace la decisión inmutable e inmodificable y, finalmente (iii) la improcedencia de la tutela contra tutela.8 Al respecto se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia SU-1210 de 2001, en los siguientes términos: "El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de

los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela - bajo la modalidad de presuntas vías de hecho - porque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él - la Corte Constitucional - y por un medio establecido también por él – la revisión." Con fundamento en el marco conceptual referido, al encontrarnos con la causal de improcedencia referida a que no se trate de tutela contra tutela, la Sala modificará el fallo de primera instancia que negó por improcedente el amparo deprecado, para en su lugar declarar improcedente la acción de tutela. Lo anterior por no cumplir con uno de los requisitos de procedibilidad, en razón a que se pretendía infirmar mediante amparo constitucional, una decisión proferida dentro de un proceso similar, lo que hace imperioso concluir que la acción de tutela adolecía de este requerimiento para su procedencia.

III. DECISION En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad

de la ley, FALLA: PRIMERO: MODIFICASE la sentencia del 19 de julio de 2012, por la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó por improcedente el amparo solicitado, y en su lugar, declarar improcedente la tutela interpuesta por el señor Armando Troncoso Villamil contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Ibagué.

SEGUNDO: NOTIFIQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 8 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-701 de 2011. M.P. Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.

Sobre el mismo tema se pronunció la Corte en la SU-1210 de 2001.

TERCERO: REMITASE el expediente a la Corte constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguiente a la ejecutoria de esta providencia, previo envío de copia de esta proveído al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO