CE-11001-03-15-000-2012-01010-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - requisitos generales de procedencia y causales generales de procedibilidad / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No es instancia adicional para debatir aspectos que carecen de relevancia constitucional Sin embargo el reproche expuesto por el actor no tiene relevancia constitucional, pues la discrepancia en relación con la supuesta falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer del grado jurisdiccional de consulta de la sentencia que decidió sobre el reajuste de su asignación de retiro, fue precisamente el objeto de la decisión de la sentencia del 21 de noviembre de

2011. Como se indicó, la labor del juez de tutela no puede llegar al punto de suplantar las competencias propias del juez ordinario, para erigirse en juez de legalidad de las providencias judiciales e infirmarlas, si las estima contrarias a derecho, como si fuera una instancia adicional. Un razonamiento contrario significa desconocer los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial sobre los que se funda el Estado de derecho. Aunado a lo anterior, el juez de tutela en ejercicio de sus competencias no tiene la facultad de decidir sobre el acierto de los argumentos jurídicos expuestos en la decisión reprochada, pues esto supondría que su criterio debe prevalecer frente al del juez natural del asunto, lo cual, desde luego, pugna con la razón de ser de la desconcentración de la actividad judicial y con la especialidad de cada jurisdicción.

NOTA DE RELATORIA: Ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González,

Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01010-01(AC)

Actor: SEGUNDO OTONIEL RIVERA VARGAS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia del 12 de julio de 2012 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó por improcedente la solicitud de tutela ejercida contra el Consejo de EstadoSección SegundaSubsección “A”.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud El señor Segundo Otoniel Rivera Vargas por medio de apoderado ejerció acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó, fueron vulnerados con ocasión de lo decidido el 21 de noviembre de 2011 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en el recurso extraordinario de revisión que interpuso contra la sentencia del 26 de marzo de 2009 que dictó el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”.

2. Hechos

2.1. El señor Segundo Otoniel Rivera Vargas presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional a efecto de que se declarara la nulidad del Oficio 12019 de 19 de diciembre de 2007 “por medio del cual se negó el reajuste indefinido de la asignación mensual de retiro con fundamento en la denominada Prima de Actividad” y en consecuencia, se ordenara reajustar “indefinidamente” la asignación mensual de retiro desde el 1 de enero de 2005. 2.2. El conocimiento de la acción correspondió por reparto al Juzgado 22 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual mediante sentencia de 21 de noviembre de 2008 accedió a las pretensiones de la demanda. En el numeral 7º de la providencia se determinó que, en el evento de que no fuera apelada la sentencia, se debería remitir al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para surtir el grado jurisdiccional de consulta. (fl. 52-59 cuaderno 2). 2.3. La Sección Segunda -Subsección “C”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la consulta y mediante sentencia del 26 de marzo de 2009 revocó la decisión de primera instancia (fl. 70-86 cuaderno 2). 2.4. Inconforme, el actor interpuso recurso extraordinario de revisión contra la decisión del 26 de marzo de 2009 y alegó como causal, la existencia de nulidad originada en la sentencia. Lo anterior, con fundamento en que por disposición del artículo 7 del Decreto 3930 de 2008 el grado jurisdiccional de

consulta para la época en que se dictó la providencia del Juzgado había sido suspendido, en consecuencia el Tribunal no tenía competencia para adoptar una decisión. 2.5. El conocimiento del recurso correspondió al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, el cual mediante sentencia del 21 de noviembre de 2011 negó las súplicas del recurso, porque consideró que no se comprobó la existencia de la causal invocada. Lo anterior, con fundamento en que para la fecha en que se remitió el expediente al Tribunal (16 de enero de 2009) y la fecha en que este dictó la sentencia (26 de marzo de 2009), el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo estaba vigente. En consecuencia, el Tribunal sí tenía competencia para decidir en consulta. 2.6. Según el tutelante, con la situación descrita la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado incurrió en vía de hecho, porque violó su derecho al mínimo vital toda vez que su familia y él dependen de la asignación de retiro que percibe y “el principio de congruencia y por conexidad el derecho fundamental al debido proceso”. Por demás, insistió en que el Tribunal no tenía competencia para adoptar una decisión.

3. Peticiones El tutelante solicitó que, por vía de esta acción, se dejara sin efectos la sentencia del 21 de noviembre de 2011 que dictó la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado y, en consecuencia, se le ordenara proferir sentencia de reemplazo en la que revocara la decisión del 26 de marzo de 2009 de la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y

ordenara a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional reajustar de manera indefinida su asignación mensual de retiro con fundamento en la totalidad de la denominada prima de actividad y en el porcentaje del 50% mensual del sueldo básico para su grado (fl. 1-9).

4. Contestación La Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado guardó silencio.

5. Intervención de terceros La Policía Nacional solicitó rechazar por improcedente la solicitud de tutela con fundamento en que no existió la aludida vulneración del derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que el actor contó con todas las oportunidades procesales necesarias para controvertir las determinaciones que le resultaron desfavorables no solo en la vía gubernativa sino en las instancias judiciales.

6. La sentencia impugnada Por sentencia del 12 de julio de 2012 la Sección Cuarta de esta Corporación negó por improcedente la solicitud de tutela con fundamento en que lo que pretendía el actor era revivir una discusión jurídica que ya había sido resuelta por el juez natural, esto es, la Sección Segunda del Consejo de Estado en su condición de órgano de cierre y que no se evidenciaba la violación de su derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que el demandante había tenido la oportunidad de intervenir y ejercer su derecho de defensa y contradicción en todas las etapas procesales y recursos que agotó (fl. 23-29).

7. La impugnación El actor, inconforme con la decisión de primera instancia, impugnó el fallo e indicó que con la presente acción no pretendía reabrir un debate jurídico, sino lograr la

protección de sus derechos fundamentales en razón a que, en su criterio, el Consejo de Estado violó el principio de congruencia y de acceso a la administración con la providencia cuestionada al considerar que para la fecha en que se remitió el expediente al Tribunal y la fecha en que éste dictó la sentencia el grado de consulta estaba vigente y, en consecuencia, el Tribunal si tenía competencia para decidir. Resaltó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, sin importar que se trate de una decisión de una alta corte o no. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y se amparen los derechos fundamentales invocados (fl. 34-38).

8. Actuación procesal en segunda instancia Previo a resolver el asunto el Despacho evidenció que por auto de 14 de junio de 2012 la Sección Cuarta del Consejo de Estado ordenó notificar a la Policía Nacional en condición de “tercero interesado”, cuando la entidad que fungió como demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional1.

En consecuencia, por auto de 3 de diciembre de 2012 se ordenó notificar a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, advirtiéndole sobre la presencia de una causal de nulidad, consistente en la falta de notificación, que le impidió intervenir en el trámite de la acción, para que si lo consideraba del caso la alegara (fl. 46-47).

9. Cumplimiento del auto La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se opuso a la prosperidad

de las pretensiones con fundamento en que la adquisición de los derechos pensionales del actor se habían realizado en vigencia del Decreto 1213 de 1990, razón por la cual no le asistía derecho de reclamar el porcentaje o los valores que por concepto de asignación de retiro aseguraba tener. Para sustentar su afirmación citó varias sentencias del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se refieren a la prima técnica. Por último resaltó que lo que el tutelante pretende es la revisión de un proceso legalmente concluido; que las autoridades judiciales son autónomas e independientes y que la acción de tutela no es un mecanismo idóneo para controlar la legalidad de las sentencias, en razón a que la ley ha consagrado la oportunidad procesal y los instrumentos necesarios para el efecto.

II. CONSIDERACIONES

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En principio era criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y de sus Secciones la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo para controvertir, dejar sin efectos o modificar providencias judiciales. Entre otras razones para no admitir la tutela con tales propósitos, se afirmó que la existencia del proceso ordinario y su definición con la respectiva sentencia daban cuenta de que la controversia propuesta ante el juez natural del asunto fue ampliamente debatida y decidida de forma definitiva. Aunado a que, de conformidad con el artículo 6 [1] del Decreto 2591 de 1991, la tutela no procede

cuando existe otro mecanismo de defensa judicial, el cual precisamente se agotó con la decisión judicial dictada en el proceso ordinario. 1 La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, fue creada y reglamentada por los Decretos 0417 y 3075 de 1955, 782 de 1956, 2343 de 1971, 2003 de 1984, y 823 de 1995, es un establecimiento público, del orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional. Asimismo, se advirtió como razón de improcedencia de la tutela contra providencia judicial que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, por cuanto, la posibilidad de que otro juez revise las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto, pugna con los principios de autonomía e independencia judicial; rompe la estructura desconcentrada y autónoma del sistema de administración de justicia; impide la preservación de un orden justo y; lesiona en forma grave el principio de la cosa juzgada. Esta posición fue sostenida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no obstante que la misma Corte Constitucional, en pronunciamientos posteriores a los reseñados, admitió la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales con la creación de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades2 y sus desarrollos jurisprudenciales posteriores. Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado adoptó el criterio de

procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, siempre y cuando estuvieran presentes circunstancias excepcionalísimas que evidenciaran que la decisión judicial objeto de reproche contenía un vicio ostensiblemente grave y desproporcionado con suficiente alcance para lesionar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o del debido proceso, en conexidad con los derechos de defensa y contradicción3. En sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado rectificó su tesis sobre la improcedencia absoluta de la tutela contra providencia judicial sostenida, entre otras, en fallo de importancia jurídica del 29 de junio de 2004, expediente AC10203 para, en su lugar, admitir que se deben estudiar las acciones de tutela que se presentan contra providencia judicial y analizar si con ocasión de tales decisiones judiciales se vulnera algún derecho fundamental. La procedibilidad en comentario se da en el entendido de que la tutela contra providencia judicial es excepcional y no la regla general. La anotada sentencia advirtió que: “(…) De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se

ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente (…)”4 (subrayas y negrillas de la Sala). 2 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras, la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. Respecto de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y las causales especiales de procedencia, ver entre otras, la sentencia C590 de 2005. 3 Cfr. entre otras, sentencias del 20 de enero de 2011, CP doctor Mauricio Torres Cuervo, expediente 201001428 y del 6 de septiembre de 2011, CP doctora Susana Buitrago Valencia (E), expediente 2010-01537-01. 4 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. De manera coherente con la tesis asumida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con el fin de determinar si se estudia la solicitud de tutela contra providencia judicial, es necesario verificar previamente, en cada caso, que se encuentren satisfechos parámetros básicos de procedencia, concretamente: i) que

no existan otros medios de impugnación judiciales ordinarios ni extraordinarios; ii) que la tutela se ejerza en un plazo razonable; iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; iv) que el solicitante haya alegado la afectación del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible y; v) que la materia o el asunto en el que radica la trasgresión sea de relevancia constitucional. Entonces, si se cumplen los parámetros de procedibilidad referidos, se abordará el estudio de fondo que plantea la solicitud de tutela, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporta la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales alegados. Si la causa o motivo al que se atribuye la trasgresión de los derechos fundamentales tiene el alcance suficiente para incidir directamente en el sentido de la decisión reprochada y por esta razón se llegaren a encontrar afectados los derechos alegados, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación. Desde luego, la intervención del juez de tutela no puede llegar a desconocer los aspectos relacionados con la autonomía del juez natural del asunto, ni a reabrir la controversia propia del proceso ordinario, tampoco a adicionar las instancias previstas por la respectiva norma de procedimiento.

2. Examen de estos presupuestos en el caso concreto El accionante ejerce la presente tutela, porque disiente del contenido de la decisión que adoptó la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado el 21 de noviembre de 2011, desfavorable a sus intereses, en cuanto consideró - contrario a lo pretendido por el actor-, que el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” sí tenía competencia para dictar la providencia de 26 de marzo de 2009 y los argumentos que tuvo para arribar a dicha conclusión. Precisados los aspectos relevantes sobre los que debe versar esta instancia, se procede a estudiar si el asunto cumple con los parámetros de procedibilidad señalados y, en caso afirmativo, si la providencia reprochada vulnera los derechos alegados por el accionante. La solicitud cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto transcurrieron cuatro meses entre la notificación de la sentencia del Consejo de Estado –Sección Segunda –Subsección “A” y la fecha de presentación de esta solicitud de tutela. Y como se controvierte la decisión de un recurso extraordinario de revisión contra esta no procede recurso alguno, esto es, ni ordinario ni extraordinario. Sin embargo el reproche expuesto por el actor no tiene relevancia constitucional, pues la discrepancia en relación con la supuesta falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer del grado jurisdiccional de consulta de la sentencia que decidió sobre el reajuste de su asignación de retiro, fue precisamente el objeto de la decisión de la sentencia del 21 de noviembre de 2011. Como se indicó, la labor del juez de tutela no puede llegar al punto de suplantar las competencias propias del juez ordinario, para erigirse en juez de legalidad de las providencias judiciales e infirmarlas, si las estima contrarias a derecho, como si fuera una instancia adicional. Un razonamiento contrario significa desconocer los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial sobre los que se funda el

Estado de derecho. Aunado a lo anterior, el juez de tutela en ejercicio de sus competencias no tiene la facultad de decidir sobre el acierto de los argumentos jurídicos expuestos en la decisión reprochada, pues esto supondría que su criterio debe prevalecer frente al del juez natural del asunto, lo cual, desde luego, pugna con la razón de ser de la desconcentración de la actividad judicial y con la especialidad de cada jurisdicción. Dado que la presente solicitud no supera los parámetros señalados por la Sala, la tutela no es procedente, como se indicará en la parte resolutiva. III.- LA DECISIÓN En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º. MODIFICAR la sentencia del 12 de julio de 2012 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó por improcedente la solicitud de tutela para, en su lugar, DECLARAR que no procede la acción ejercida por el señor Segundo Otoniel Rivera Vargas contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 2º. NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3º. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

CÓPIESE NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO