CE-11001-03-15-000-2012-01011-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No es instancia adicional para debatir aspectos de hermenéutica que carecen de relevancia constitucional. Comenzando con el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que no supera el que atañe a que el asunto sea de relevancia constitucional, pues el motivo al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales se circunscribe a un asunto de raigambre legal que concierne a determinar cuándo se ejerce oportunamente la facultad sancionatoria que prevé el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo vigente para la época de instauración del proceso. La vulneración que se alega recae sobre la interpretación que el juez le dio al término de caducidad de la potestad sancionatoria establecida en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984.

NOTA DE RELATORIA: Ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01011-01(AC)

Actor: SOCIEDAD VELOGAS DE OCCIDENTE S.A. E.S.P.

Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE BOGOTA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA Resuelve la Sala la impugnación que formuló la apoderada de la Sociedad Velogas de Occidente S.A. E.S.P., contra la sentencia del 12 de julio de 2012, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó la tutela porque en las sentencias que cuestionan se interpretó de manera equivocada el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) que consagra el término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.

I. ANTECEDENTES.

1. Petición de amparo constitucional La Sociedad Velogas de Occidente S.A. E.S.P., por intermedio de apoderada judicial, instauró tutela contra las sentencias del 1° de agosto de 2011 del Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá y del 15 de marzo de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N°. 200800265-01.

Considera que esas decisiones trasgredieron sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia por errónea interpretación del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). A título de amparo constitucional solicita lo siguiente1: “PRIMERA.- TUTELAR los derechos fundamentales del debido proceso, igualdad, y acceso a la administración de justicia de la

sociedad VELOGAS DE OCCIDENTE S.A E.S.P., como demandante dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, conculcados por las siguientes sentencias y corporaciones: a) Sentencia de segunda instancia de fecha 15 de marzo de 2012, notificada el 26 de marzo de 2012, expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera SubSección B, Sala conformada por los H. Magistrados Fredy Ibarra Martínez, Carlos Alberto Rubio (sic) y Oscar Armado Dimaté Cárdenas. b) Sentencia de primera instancia de fecha de 1 de agosto de 2011 expedida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá. SEGUNDA.- Como consecuencia, ORDENAR AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – Sección Primera – Sala conformada por los H. Magistrados Fredy Ibarra Martínez, Carlos Alberto Rubio (sic) y Oscar Armado Dimaté Cárdenas, RESTABLECER los derechos fundamentales de la accionante y, por lo mismo proferir la sentencia conforme a derecho y con fundamento en las pruebas obrantes en el proceso.” La solicitud de tutela se apoya en los siguientes hechos2:  Que la sociedad presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Superintendencia de Servicios Públicos para que se declarara la nulidad de las Resoluciones 20072400035645 de 26 de noviembre de 2007 y 200824000186635 de 23 de junio de 2008, por las cuales ésta multó

Velogas de Occidente S.A. E.S.P. con $34’696.000,00.  La demanda se sustentó en que la Superintedencia vulneró el artículo 38 de Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y el artículo 29 1 Cfr. fl 3. 2 Folios 1 - 2. de la Constitución Política al desconocer la “caducidad de la acción sancionatoria ocurrida después de proponerse el recurso de reposición ejercido por la sociedad, contra el auto que profirió la sanción”.  El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia del 1° de agosto del 2011, negó las súplicas de la demanda porque consideró que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios aplicó la norma que correspondía y la interpretó de acuerdo a la tesis aceptada jurisprudencialmente, esto es, la caducidad de la facultad que tiene la administración para sancionar empieza a correr a partir de que conoce de la falta que da origen a la investigación.  La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 15 de marzo de 2012, confirmó la anterior decisión.  Considera que las sentencias cuestionadas incurren en defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984.

2. Trámite de la solicitud Por auto del 20 de junio de 2012 se admitió la tutela y se ordenó notificar a los señores Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” y a la señora Juez Segundo Administrativo de Bogotá y

se vinculó al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios por tener interés en el resultado de la tutela.3

3. Argumentos de defensa 3.1 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios La apoderada de esa entidad adujo que para que proceda la tutela contra providencia judicial se debe realizar un estudio de los requisitos generales y especiales enunciados en la sentencia C-590 de 2005, de manera que como en la acción no se demuestra la existencia de tales requisitos debido a que las decisiones dictadas en el proceso ordinario fueron ajustadas a derecho y soportadas en los elementos probatorios que reposaban en el expediente, ésta se debe rechazar por improcedente4. 3.2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3 Cfr. fl 99 4 Cfr.fls 104 – 113.

El doctor Fredy Ibarra Martínez, en su calidad de Magistrado Ponente de la decisión censurada, solicitó negar la tutela con los siguientes argumentos5:  Que si la Superintendencia conoció del hecho el 21 de julio de 2006, para el momento en que quedó en firme la Resolución N°. 20082400018635 de 23 de junio de 2008, en la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N°. 20072400035645 de 26 de noviembre de 2007, la facultad sancionatoria de esa entidad no había caducado, pues tal fenómeno acaecía el 22 de julio de 2009.  Que, por lo anterior, la decisión proferida por ese despacho se encuentra ajustada a derecho y debidamente motivada desde el punto de vista

fáctico, probatorio y jurídico.

4. La sentencia impugnada El Consejero Ponente Hugo Fernando Bastidas, en sentencia del 12 de julio de 2012, denegó la tutela bajo los siguientes argumentos6: Que en la sentencia ordinaria se explicó que el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) ha tenido varias interpretaciones y que a juicio del Tribunal la correcta es aquella que determina que las autoridades deben notificar el acto administrativo que resuelve los recursos en vía gubernativa dentro de los tres años contados a partir de que la Administración conozca el hecho que da origen a la investigación.

El Tribunal examinó y aplicó la norma pertinente para resolver el caso particular y la interpretación que hizo de la misma no es equivocada; por el contrario, se trata de una interpretación válida y acorde con la finalidad de la potestad sancionadora que ejerce la Administración.

5. La impugnación La apoderada judicial de la Sociedad Velogas de Occidente S.A. E.S.P., impugnó la decisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos:  La tutela no fue bien analizada porque se consideró que no existe vulneración de derechos fundamentales con la interpretación que los “demandados” dieron al artículo 38 del Código Contencioso Administrativo

(Decreto 01 de 1984), según la cual la caducidad de la facultad sancionatoria se cuenta a partir de que la administración conoce el hecho que causó “el daño”. 5 Cfr.fls 117-120. 6 Cfr. fls. 122-133.  Que sí se presentó la caducidad de la facultad sancionatoria propuesta por

la sociedad vía tutela y pues la Superintendencia de Servicios Públicos notificó la Resolución N°. 20082400018635 por edicto desfijado el 4 de agosto de 2008, cuando ya habían transcurrido más de tres años desde la comisión de los hechos constitutivos de la infracción.  Que tanto la decisión de tutela como la del proceso ordinario vulneran los derechos al debido proceso y de defensa.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda.

También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra

decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades7, que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)8. Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la dignidad humana. 7 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. 8 Al respecto véase la sentencia T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett.

Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó: “(…) De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”9 (subrayas de la Sala). En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el

objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuándo comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; que no se trate de tutela contra decisión de tutela; que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación.

2. Caso concreto 9 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth

García González. En el sub examine, la sociedad actora controvierte las sentencias de primera instancia del 1° de agosto de 2011 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá y la de segunda instancia del 15 de marzo de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N°. 200800265, que instauró contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en las cuales se negaron las pretensiones de la demanda. Considera que las decisiones trasgreden sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia pues incurren en defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), que establece el término de la caducidad de la Administración para imponer sanciones. Comenzando con el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que no supera el que atañe a que el asunto sea de relevancia constitucional, pues el motivo al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales se circunscribe a un asunto de raigambre legal que concierne a determinar cuándo se ejerce oprtunamente la facultad sancionatoria que prevé el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo vigente para la época de instauración del proceso. La vulneración que se alega recae sobre la interpretación que el juez le dio al término de caducidad de la potestad sancionatoria establecida en el artículo 38

del Decreto 01 de 1984. En efecto explicó la sociedad actora que el juez le dio una interpretación errada al término con que contaba la Superintendencia para sancionar ya que esta facultad tiene una caducidad de tres años contada a partir de que se produzca el acto que la genere, pero un argumento como el expuesto, no es viable controvertirlo ni estudiarlo por medio de esta acción constitucional pues se trata de la interpretación que le dio el juez natural a la norma y desconocer dicha aplicación de la ley sería invadir su órbita de competencia. Aceptar esta argumentación como válida para examinar de fondo una providencia judicial vía tutela implicaría desconocer que el juez natural posee autonomía en determinar los alcances de la Ley, partiendo del señalamiento que consagra el artículo 228 Constitucional. Comoquiera que las alegaciones de la Sociedad Velogas de Occidente S.A. E.S.P., no superan el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela para que proceda el examen de fondo, pues como ya se señaló se trata de un asunto de raigambre legal que no reviste relevancia constitucional y, por ende, no legitima la intervención del juez de tutela, habrá de modificar la sentencia impugnada para en su lugar declarar la improcedencia de la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.-MODIFICAR la sentencia del 12 de julio de 2012 de la Sección Cuarta

del Consejo de Estado. En su lugar, DECLARAR la improcedencia de la tutela ejercida por la sociedad actora contra las providencias del 1° de agosto de 2011 del Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá y la del 15 de marzo de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO