CE-11001-03-15-000-2012-01081-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez Aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues ‘si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable. En el caso sub lite no obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad de las actoras NOTA DE RELATORIA: Sobre requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01081-00(AC) Actor: PATRICIA DE JESUS PALENCIA MORALES La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por las señoras Patricia de Jesús Palencia Morales, Gloria Lucía Ricardo Montes y Etilvia Bettin Pérez contra el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES

Las señoras Patricia de Jesús Palencia Morales, Gloria Lucía Ricardo Montes y Etilvia Betiin Pérez, mediante apoderado, instauraron acción de tutela contra las citadas autoridades, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia. Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El Departamento de Sucre, mediante el Decreto 0747 de 29 de noviembre de 2002, suprimió de la planta de personal los cargos de profesional universitario de la división de trasferencia, secretario ejecutivo, secretario de desarrollo comunitario, en los que se desempeñaban las señoras Gloria Lucía Ricardo Montes y Etilvia Bettin Pérez y, el señor Federman Antonio Ruíz Benítez, quien falleció y es representado en la presente acción por la señora Patricia de Jesús Palencia Morales, quien fuera la cónyuge. En consecuencia, los señores Federman Antonio Ruíz Benítez, Gloria Lucía Ricardo Montes y Etilvia Bettin interpusieron de manera independiente, acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra el referido administrativo, que se resolvieron así: a) La demanda del señor Federman Antonio Ruíz Benitez le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, que, mediante sentencia de 31 de octubre de 2008, accedió a las pretensiones. Contra esa decisión se interpuso recurso de apelación, que resolvió la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, que mediante fallo de 27 de abril de 2010, revocó la decisión del juzgado y, en su lugar, negó

las pretensiones de la demanda. b) El Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo avocó el conocimiento de la acción interpuesta por la señora Gloria Lucía Ricardo Montes, que mediante fallo de 23 de julio de 2008, declaró probada la excepción de inepta demanda. El Departamento de Sucre recurrió la anterior providencia y la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, confirmó la decisión, a través del fallo de 26 de noviembre de 2009. c) La acción instaurada por la señora Etilvia Isabel Bettin Pérez fue resuelta por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, que accedió a las pretensiones mediante la sentencia de 29 de agosto de 2008. Contra esa decisión se interpuso recurso de apelación, desatado por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, que mediante providencia de 12 de noviembre de 2009, revocó el fallo y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. El apoderado de las actoras manifestó que las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Señaló que el Tribunal Administrativo de Sucre, incurrió en vía de hecho al cambiar el precedente de forma abrupta y sin ninguna explicación. Adujo que el Decreto 0747 de 2002, fue expedido sin motivación y que no se dio la oportunidad de interponer los recursos que la ley consagra respecto de los actos administrativos de carácter particular y concreto.

Petición Las señoras Patricia de Jesús Palencia Morales, Gloria Lucía Ricardo Montes y Etilvia Betiin Pérez solicitaron la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidieron que se dejaran sin efecto las siguientes providencias: i) sentencia de 27 de abril de 2010, ii) sentencia de 26 de noviembre de 2009, iii) sentencia de 12 de noviembre de 2009, proferidas por el Tribunal Administrativo de Sucre, iv) sentencia de 23 de julio de 2008, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo y, que se ordenara el reintegro laboral y el pago de las prestaciones dejadas de percibir. Trámite Previo Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, se ordenó notificar a las partes y, a la Gobernación de Sucre, al Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo y al Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo, como terceros interesados en las resultas del proceso (fl. 136). Oposición  El doctor Héctor Enrique Rey Moreno, Magistrado de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, adujo que el señor Federman Antonio Ruiz Benítez no incluyó en la demanda el acto administrativo que le afectó su situación particular y concreta, razón por la que no podía accederse a las pretensiones de la demanda. Manifestó que no se desconoció el precedente horizontal, por cuanto aunque los casos parecían similares, tenían algunas particularidades que hicieron que se profirieran decisiones diferentes y que en virtud del principio de autonomía, el juez no está obligado a seguir la línea expuesta por una sala mayoritaria.

 El doctor Luis Carlos Alzate Ríos, Magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre, reiteró los argumentos expuestos en la providencia que resolvió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Manifestó que la acción de tutela no es el mecanismo procedente para atacar la legalidad de una sentencia que se profirió conforme a los parámetros establecidos en la ley y que lo que pretenden las actoras es reabrir un debate procesal que ya culminó. Finalmente, señaló que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues han transcurrido más de dos años después de ser notificada la sentencia de 12 de noviembre de 2009, que puso fin al proceso instaurado por la señora Etilvia Isabel Bettin Pérez. Adujo que no existe vía de hecho y que lo que pretende el actor es utilizar la tutela como una tercera instancia.  El doctor Moisés Rodríguez Pérez, Magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre, advirtió que la señora Gloria Lucía Ricardo Montes se equivocó respecto de los actos administrativos demandados en nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la que no podía accederse a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que el tribunal no vulneró ningún derecho fundamental y que la providencia acusada se fundamentó en la jurisprudencia que el Consejo de Estado ha adoptado frente al tema. Intervención del tercero interesado  El Jefe de la oficina Jurídica del Departamento de Sucre, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, porque lo que pretenden las actoras es utilizar este mecanismo como una nueva instancia.

Aseguró que no puede existir tutela contra providencia judicial, ni siquiera cuando se argumenta la vía de hecho, pues ello vulneraría el principio de autonomía, la cosa juzgada y la independencia del juez. Afirmó que la acción de tutela es de carácter residual y no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos en la ley.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de

justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aun antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregório Hernández Galindo.

2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luís Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 200801063-01, CP. doctor Luís Rafael Vergara Quintero. judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de

tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP

doctora Ana Margarita Olaya Forero. o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). No obstante, posteriormente, la Corte Constitucional precisó que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a lo anterior, no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;

5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso Concreto Las señoras Patricia de Jesús Palencia Morales, Gloria Lucía Ricardo Montes y Etilvia Betiin Pérez solicitaron la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidieron que se dejaran sin efecto las siguientes providencias: i) sentencia de 27 de abril de 2010, ii) sentencia de 26 de noviembre

de 2009, iii) sentencia de 12 de noviembre de 2009, proferidas por el Tribunal Administrativo de Sucre, iv) sentencia de 23 de julio de 2008, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo y, que se ordenara el reintegro laboral y el pago de las prestaciones dejadas de percibir. Del estudio del expediente, la Sala observa lo siguiente: Las providencias atacadas que pusieron fin a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurados por los señores Federman Antonio Ruiz Benítez, Gloria Lucía Ricardo Montes y Etilvia Bettin Pérez, se profirieron el 27 de abril de 2010, el 26 de noviembre de 2009, el 23 de julio de 2008 y el 12 de noviembre de 2009, respectivamente, pero las actoras interpusieron esta acción de tutela solo hasta el 13 de junio de 2012, es decir, que ha trascurrido periodo superiores a dos años sin que se hubiere invocado la vulneración de los derechos fundamentales. En consecuencia, es este caso las actoras no cumplieron con el requisito de inmediatez. En relación con ese requisito, la Corte ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda7 en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados.

Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues ‘si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.’” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este 7 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 8 En consecuencia, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o

amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. De igual manera, en el caso sub lite no obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad de las actoras, ni se está en presencia de sujetos de especial protección o de personas que se encontrasen en una situación de especial indefensión, circunstancia que conlleva a negar la presente solicitud de amparo. Por lo anterior, la Sala negará por improcedente la acción de tutela instaurada por las señoras Patricia de Jesús Palencia Morales, Gloria Lucía Ricardo Montes y Etilvia Bettin Pérez contra el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. NIÉGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada, mediante apoderado, por las señoras Patricia de Jesús Palencia Morales, Gloria Lucía Ricardo Montes y Etilvia Bettin Pérez contra el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. 8 T-123 de 2007, ibídem.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRÍGUEZ