CE-11001-03-15-000-2012-01141-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No es instancia adicional para debatir aspectos que carecen de relevancia constitucional. Empero, la censura que plantea la tutelante versa sobre un aspecto de orden legal y no constitucional, pues el reproche está dirigido a cuestionar la normativa aplicada para decidir sobre el reconocimiento de la prestación que reclamó la actora a la Contraloría General de la República, inconformidad a la que se le pretende dar el alcance de afectación de derechos fundamentales, cuando en realidad no lo tiene. Toda la alegación de la actora se fundamenta en el desacuerdo con los argumentos jurídicos expuestos por los jueces del proceso ordinario para negar el reconocimiento de la prestación reclamada… Si bien los argumentos expuestos por las autoridades judiciales accionadas en sus decisiones pueden ser controvertidos, porque a juicio de la accionante no fueron acertados, por esa sola razón no es posible llegar a la conclusión de que existe violación de los derechos invocados.

NOTA DE RELATORIA: Ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01141-01(AC)

Actor: PATRICIA ELENA REYES TORRES

Demandado: JUEZ PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER La Sala decide la impugnación interpuesta por la apoderada judicial de la accionante contra la sentencia del 2 de agosto de 2012, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó por improcedente la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud La señora Patricia Elena Reyes Torres, actuando por intermedio de apoderada judicial, ejerció acción de tutela contra el Juez Primero Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y “derechos adquiridos” con ocasión de las sentencias proferidas por esas autoridades judiciales el 16 de noviembre de 2010 y el 23 de febrero de 2012 respectivamente, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2008-00159.

En consecuencia, pidió: “(…) dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia del 23 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander (…) en razón de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por PATRICIA ELENA REYES TORRES en contra de NACIÓN –

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Dejar sin efecto la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, con fecha del 16 de noviembre de 2010. Ordenar al Contralor General de la República que se pronuncie de fondo

sobre la solicitud de reconocimiento de la prima técnica hecha por PATRICIA

ELENA REYES TORRES (…)”.

La solicitud se apoya en los hechos y argumentos que se resumen de la siguiente manera: 1.1. La accionante se encuentra vinculada a la Contraloría General de la República en el cargo de Profesional Universitario 01, Gerencia Departamental de Santander - Bucaramanga. El 23 de noviembre de 2006 y el 14 de agosto de 2007 presentó solicitudes de reconocimiento de prima técnica ante el Contralor General de la República. El 9 de mayo de 2007 y el 13 de septiembre de 2007 el Gerente de Talento Humano de esa entidad negó dichas solicitudes y le indicó que los Profesionales Universitarios no podían acceder a la prima técnica de conformidad con el Decreto 1724 de 19971 y se le especificaron los requisitos para acceder a aquella. 1.2. Mediante apoderada judicial, la señora Reyes Torres inició acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que le negaron la solicitud de prima técnica. La demanda fue conocida en primera instancia por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que en sentencia del 16 de noviembre de 2010, negó las pretensiones, pues consideró que la accionante no cumplía con los requisitos para acceder a la prima técnica. 1.3. La anterior decisión fue apelada por la actora y conocida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, que mediante sentencia del 23 de febrero de 2012, confirmó la decisión del a quo argumentando que la accionante no cumplía con los requisitos establecidos en el Decreto 1661 de 1991

para acceder a la prima solicitada. 1.4. La tutelante considera vulnerados sus derechos fundamentales invocados porque en su criterio: i) la normativa aplicable a su caso es el Decreto 1384 de 19962 que contiene la regulación especial para obtener la prima técnica para los empleados de la Contraloría y no el Decreto 1661 de 19913 que contiene los 1 “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado.” 2 “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado.” 3 “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones.” requisitos para que los empleados de la rama ejecutiva accedan a la prima técnica; y, ii) en casos similares el tribunal accionado ordenó que se otorgara la prima técnica, de conformidad con el Decreto 1384 de 1996.

2. Las contestaciones 2.1. El Juez Primero Administrativo del Circuito de Bucaramanga indicó que la acción no cumple con los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Además, que la acción fue interpuesta después de haber transcurrido varios meses de haberse producido la decisión de segunda instancia, por lo cual no se cumple con el requisito de la inmediatez.

Agregó que las circunstancias de la tutelante no son las mismas de otros funcionarios que acudieron a la jurisdicción para solicitar el reconocimiento de la prima técnica, pues aquella no reunía la experiencia calificada, en razón de que el

título que aportó para la solicitud fue el de licenciada en idiomas, estudio que no se relaciona con las funciones de su cargo. 2.2. El apoderado judicial de la Contraloría General de la República afirmó que la acción no cumple con el requisito de la inmediatez, pues la sentencia de segunda instancia fue proferida el 23 de febrero de 2012. Indicó que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa previstos por la ley ni puede convertirse en una instancia adicional, dado que se desnaturalizaría su naturaleza residual y subsidiaria para la protección de los derechos fundamentales. Argumentó que, de conformidad con las normas vigentes y los pronunciamientos del Consejo de Estado después de la expedición del Decreto 1724 de 1997, no se puede otorgar prima técnica a los funcionarios del nivel profesional de la Contraloría General de la República; además la solicitud cuya respuesta se demanda es posterior a la entrada en vigencia de dicho decreto, por lo cual la Administración tenía pleno fundamento legal para negarla y en la actualidad no podría asignársele prima, por cuanto su cargo no se encuentra dentro de los que la ley ha establecido como beneficiarios de este estímulo. Agregó que en el interior de la entidad está regulado el tema del otorgamiento o asignación de la prima técnica, el cual no incluye al nivel profesional, atendiendo la expresa prohibición legal existente al respecto, de tal manera que este acto administrativo goza de presunción de legalidad y es de aplicación forzosa por parte de los servidores de la Contraloría General de la República. 2.3. La doctora Francy del Pilar Pinilla Pedraza, magistrada ponente de la

sentencia de segunda instancia objetada, adujo que a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 la actora todavía no contaba con el título de estudio de formación avanzada, razón por la cual no es posible acceder al reconocimiento de la prima técnica. Alegó que la sentencia del tribunal acogió la jurisprudencia que, en situaciones similares, ha desarrollado el Consejo de Estado e hizo un estudio de las normas aplicables al caso concreto y de los requisitos necesarios para el reconocimiento de la prima técnica. Concluyó que las razones presentadas para cuestionar la decisión judicial objetada no se adecúan a alguna de las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que la jurisprudencia constitucional ha establecido.

3. La sentencia impugnada La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante sentencia del 2 de agosto de 2012, negó la solicitud de tutela. Como fundamento de la decisión expuso las siguientes consideraciones: Se refirió a las disposiciones que regulan la acción de tutela y señaló que la Corte Constitucional ha reconocido de manera expresa la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente en la sentencia C-590 de 2005, en donde estableció los requisitos generales de procedibilidad, estos son: i) que sea un asunto de relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial, a menos que se pretenda evitar un perjuicio irremediable; iii) que se cumpla con la inmediatez de la acción; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto determinante en la sentencia

censurada; v) los hechos constitutivos de la vulneración de derechos fundamentales se debieron alegar en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible; y, vi) que no se dirija contra una sentencia de tutela. Indicó que, una vez verificado el cumplimiento de las causales especiales de procedibilidad, se debe determinar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: a) defecto orgánico; b) defecto procedimental absoluto; c) defecto fáctico; d) defecto material o sustantivo; e) error inducido; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente; y h) violación directa de la Constitución. Respecto al caso concreto, señaló que al cumplirse los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se debe verificar la vulneración de los derechos al debido proceso e igualdad de la actora, para lo cual indicó que las decisiones tomadas por las autoridades judiciales accionadas responden a criterios de interpretación expuestos de manera razonada que no implican desbordamiento del orden jurídico. El desacuerdo en la interpretación no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se vulneraría la autonomía funcional de los jueces naturales y se convertiría en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces cuando no actúen como jueces constitucionales. Indicó que si bien el tribunal accionado se apartó de lo decidido en otra oportunidad, lo cierto es que expuso de manera clara y detallada las razones de su decisión, las cuales se ajustan al ordenamiento jurídico y se enmarcan dentro

de la autonomía funcional.

4. La impugnación La accionante impugnó el fallo de primera instancia en escrito en el que reiteró los hechos y argumentos expuestos en la tutela y agregó que la providencia impugnada no se pronunció sobre la vulneración del derecho a la igualdad, sino que se limitó a afirmar que no existió un desconocimiento del precedente horizontal, porque supuestamente el Tribunal Administrativo de Santander se apartó de su tesis con suficiente argumentación.

Expuso que la errada interpretación del Decreto 1384 de 1996 llevó a la indebida aplicación del Decreto Ley 1661 de 1991, a pesar de que no se adecúa al caso concreto, lo que vulnera sus derechos fundamentales e irrespeta la igualdad por desconocimiento del precedente. En este sentido considera que al cumplir con los requisitos para ocupar el cargo de Profesional Universitario, demostrar los años de experiencia en esa entidad y las altas calificaciones de desempeño se entiende que cumple con los requisitos establecidos en el Decreto 1384 de 1996 para acceder a la prima técnica.

II. CONSIDERACIONES

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En principio era criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y de sus Secciones la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo para controvertir, dejar sin efectos o modificar providencias judiciales. Entre otras razones para no admitir la tutela con tales propósitos, se afirmó que la existencia del proceso ordinario y su definición con la respectiva

sentencia daban cuenta de que la controversia propuesta ante el juez natural del asunto fue ampliamente debatida y decidida de forma definitiva. Aunado a que, de conformidad con el artículo 6 [1] del Decreto 2591 de 1991, la tutela no procede cuando existe otro mecanismo de defensa judicial, el cual precisamente se agotó con la decisión judicial dictada en el proceso ordinario. Asimismo, se advirtió como razón de improcedencia de la tutela contra providencia judicial que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, por cuanto, la posibilidad de que otro juez revise las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto, pugna con los principios de autonomía e independencia judicial; rompe la estructura desconcentrada y autónoma del sistema de administración de justicia; impide la preservación de un orden justo y; lesiona en forma grave el principio de la cosa juzgada. Esta posición fue sostenida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no obstante que la misma Corte Constitucional, en pronunciamientos posteriores a los reseñados, admitió la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales con la creación de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades4 y sus desarrollos jurisprudenciales posteriores. Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado adoptó el criterio de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, siempre y cuando estuvieran presentes circunstancias excepcionalísimas que evidenciaran

que la decisión judicial objeto de reproche contenía un vicio ostensiblemente 4 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras, la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. Respecto de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y las causales especiales de procedencia, ver entre otras, la sentencia C590 de 2005. grave y desproporcionado con suficiente alcance para lesionar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o del debido proceso, en conexidad con los derechos de defensa y contradicción5. En sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado rectificó su tesis sobre la improcedencia absoluta de la tutela contra providencia judicial sostenida, entre otras, en fallo de importancia jurídica del 29 de junio de 2004, expediente AC10203 para, en su lugar, admitir que se deben estudiar las acciones de tutela que se presentan contra providencia judicial y analizar si con ocasión de tales decisiones judiciales se vulnera algún derecho fundamental. La procedibilidad en comentario se da en el entendido de que la tutela contra providencia judicial es excepcional y no la regla general. La anotada sentencia advirtió que: “(…) De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen,

antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente (…)”6 (subrayas y negrillas de la Sala). De manera coherente con la tesis asumida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con el fin de determinar si se estudia la solicitud de tutela contra providencia judicial, es necesario verificar previamente, en cada caso, que se encuentren satisfechos parámetros básicos de procedencia, concretamente: i) que no existan otros medios de impugnación judiciales ordinarios ni extraordinarios; ii) que la tutela se ejerza en un plazo razonable; iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; iv) que el solicitante haya alegado la afectación del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible y; v) que la materia o el asunto en el que radica la trasgresión sea de relevancia constitucional. Entonces, si se cumplen los parámetros de procedibilidad referidos, se abordará el estudio de fondo que plantea la solicitud de tutela, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporta la amenaza o vulneración de los derechos

fundamentales alegados. Si la causa o motivo al que se atribuye la trasgresión de los derechos fundamentales tiene el alcance suficiente para incidir directamente en el sentido de la decisión reprochada y por esta razón se llegaren a encontrar afectados los derechos alegados, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir 5 Cfr. entre otras, sentencias del 20 de enero de 2011, CP doctor Mauricio Torres Cuervo, expediente 201001428 y del 6 de septiembre de 2011, CP doctora Susana Buitrago Valencia (E), expediente 2010-01537-01. 6 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. tal situación. Desde luego, la intervención del juez de tutela no puede llegar a desconocer los aspectos relacionados con la autonomía del juez natural del asunto, ni a reabrir la controversia propia del proceso ordinario, tampoco a adicionar las instancias previstas por la respectiva norma de procedimiento.

2. Examen de estos presupuestos en el caso concreto La accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y “derechos adquiridos” con ocasión de las sentencias desestimatorias de las pretensiones, dictadas el 16 de noviembre de 2010 y el 23 de febrero de 2012 por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander respectivamente, con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado

2008-00159, que ejerció contra los actos de la Contraloría General de la República que le negaron el reconocimiento de la prima técnica. El reproche a las referidas sentencias consiste en que el Tribunal Administrativo de Santander, frente a casos similares al de la tutelante, accedió al reconocimiento de la prestación reclamada; además, que la norma que sirvió de fundamento a las autoridades accionadas para negar las pretensiones de la demanda, a saber, el Decreto 1661 de 1991 no era aplicable al caso, en la medida en que el reconocimiento de la prima debió hacerse con fundamento exclusivo en el Decreto 1384 de 1996, pues esta norma regula íntegramente la prima técnica para los servidores de la Contraloría General de la República. La Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la solicitud de tutela pues, encontró que, a pesar de que el asunto cumplía con los requisitos formales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, señalados por la Corte Constitucional, las decisiones judiciales controvertidas obedecen a una interpretación razonable que no contraría el ordenamiento jurídico. Que el desacuerdo de la actora respecto del alcance y aplicación dado por las autoridades accionadas a la normativa relacionada con el reconocimiento de la prima técnica no puede ser desatado por conducto de la acción de tutela, pues, de ser así, se vulneraría la autonomía funcional de los jueces naturales y se convertiría al amparo constitucional en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces de las acciones ordinarias. En relación con el estudio de los parámetros de procedibilidad anotados, se

advierte que como una de las providencias reprochadas fue dictada por el Tribunal Administrativo de Santander en segunda instancia, no existe recurso ordinario posible para controvertirla. Y como la discrepancia de la tutelante radica en la aplicación e interpretación de las normas que se tuvieron en cuenta para negar el reconocimiento de la prima técnica, esta censura no encuadra en alguna de las causales previstas por el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo para el recurso extraordinario de revisión. La tutela fue ejercida en un plazo razonable, en la medida en que la sentencia de segunda instancia fue dictada el 23 de febrero de 2012 y la tutela se radicó el 27 de junio de 2012, es decir, transcurrieron poco más de 4 meses. No se trata de tutela contra decisión de tutela, sino que la acción se intenta para dejar sin efecto decisiones de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Y como la supuesta afectación de los derechos fundamentales se produjo con lo decidido por el Tribunal Administrativo de Santander, cuando dictó sentencia definitiva, los motivos de reproche no pudieron ser alegados en el respectivo proceso, por cuanto cuando aquella se dictó quedó finalizada dicha actuación. Empero, la censura que plantea la tutelante versa sobre un aspecto de orden legal y no constitucional, pues el reproche está dirigido a cuestionar la normativa aplicada para decidir sobre el reconocimiento de la prestación que reclamó la actora a la Contraloría General de la República, inconformidad a la que se le pretende dar el alcance de afectación de derechos fundamentales, cuando en

realidad no lo tiene. Toda la alegación de la actora se fundamenta en el desacuerdo con los argumentos jurídicos expuestos por los jueces del proceso ordinario para negar el reconocimiento de la prestación reclamada, al punto que afirma que el Tribunal Administrativo de Santander optó por aplicar el Decreto 1661 de 1991 para decidir la controversia, cuando debió decidirla únicamente con aplicación del Decreto 1384 de 1996. De asumir en sede de tutela la controversia que plantea la tutelante, el juez constitucional tendría que desplazar al juez ordinario para, en su lugar, decidir cuál norma está llamada a dirimir la pretensión que presentó la actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en procura del reconocimiento de la prima anotada. En otras, palabras, se pide al juez de tutela invadir la competencia privativa del juez natural del asunto, desconocer su autonomía y refutar su raciocinio jurídico, para brindar “una mejor solución jurídica” que la tomada por aquel. Si bien los argumentos expuestos por las autoridades judiciales accionadas en sus decisiones pueden ser controvertidos, porque a juicio de la accionante no fueron acertados, por esa sola razón no es posible llegar a la conclusión de que existe violación de los derechos invocados. Ahora bien, la tutelante acusó de manera concreta la sentencia del 23 de febrero de 2012 del Tribunal Administrativo de Santander, pues en su opinión, es contraria a pronunciamientos de la misma autoridad judicial sobre casos similares. En relación con este reclamo, basta con advertir que de los argumentos expuestos

por la tutelante no se concluye que los casos en los que dicha autoridad accedió a las pretensiones de la demanda correspondieran con los mismos presupuestos de hecho de la demanda presentada por aquella. Aunado a lo anterior, el tribunal explicó de manera suficiente el porqué acogía la solución jurídica propuesta por el Consejo de Estado, Sección Segunda sobre la materia. Así las cosas, comoquiera que la sustentación de la tutelante no reviste relevancia constitucional y, en consecuencia, no legitima la intervención del juez de tutela, habrá de modificarse la sentencia impugnada que negó la solicitud de tutela para, en su lugar, declarar que no procede el amparo7. III.- LA DECISIÓN 7 En idéntico sentido, ver sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 7 de febrero de 2013, expediente 2012-00177-01, C.P. doctora Susana Buitrago Valencia. En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1.º. MODIFÍCASE la sentencia del 2 de agosto de 2012 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLÁRASE que no procede la acción de tutela ejercida por la señora Patricia Elena Reyes Torres. 2.º. NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.º. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia,

REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

CÓPIESE NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO