CE-11001-03-15-000-2012-01178-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Al observar la providencia que se ataca por esta vía, se advierte que fue proferida por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo cual es inviable por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, toda vez que no se puede permitir la interinidad de las decisiones, ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones, pues al ser órgano de cierre, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, máxime si se tiene en cuenta que lo que pretende la actora es reabrir el debate que dentro de los patrones de la legalidad, se agotó durante el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012)

Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01178-00(AC)

Actor: FONDO DE EMPLEADOS DE LA UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE

SANTANDER - FAVIUS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA La Sala decide la acción de tutela presentada por al actor contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES El FONDO DE EMPLEADOS DE LA UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER, a través de la representante legal, instauró acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: La Universidad Industrial de Santander instauró acción de nulidad simple contra el Consejo Directivo de esa entidad, con el fin de lograr la nulidad de los Acuerdos 002 de 27 de enero de 1996 y 233 de 17 de octubre de 1978 expedidos por el Consejo Directivo; y 002 del 28 de enero de 1966, 060 de 13 de marzo de 1970, 028 de 30 de octubre de 1978 y 053 de 30 de junio de 1992, emanados por del Consejo Superior. Señaló que en los acuerdos referidos, se estableció una subvención de la Universidad con destino al Fondo de Ahorro y Vivienda (hoy Fondo de Empleados de la Universidad Industrial de Santander “Favius”) creado por los empleados y trabajadores de la misma, para su beneficio.

Dicha subvención se entregaba de acuerdo con los ahorros y la escala salarial de cada empleado, por lo que dentro del presupuesto de la Universidad existía un rubro para esta. Por lo tanto, la subvención así otorgada al Favius se hizo extensiva a los trabajadores que fueran pensionados por la Universidad, con fundamento en el componente salarial que sirvió de base para el cálculo del valor mensual de la pensión. Manifestó que la universidad fundamentó su demanda, principalmente, bajo el argumento de que los actos administrativos contenidos en los acuerdos carecían de fundamento jurídico porque fueron expedidos por un órgano incompetente, por lo tanto, son contrarios al artículo 355 de la Carta Política, excepto el 053 de 30 de junio de 1992 que se profirió durante la vigencia de la Constitución de 1991. En desarrollo del proceso de nulidad simple, adelantado, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander, se hizo parte el Fondo de Empleados de la Universidad Industrial de Santander, Favius, con el fin de defender la legalidad de los actos administrativos demandados. El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 28 de agosto de 2008, declaró nulos los acuerdos demandados, al considerar que los auxilios a favor de una empresa asociativa de derecho privado que no pueden concederse a los empleados públicos sino a los trabajadores oficiales cobijados por convención colectiva de trabajo mientras dure el plazo fijado para su vigencia, sin tener en cuenta los argumentos esbozados por el Favius. Contra la anterior decisión, el Fondo interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante

providencia de 15 de diciembre de 2011 que la confirmó. Consideró que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia incurrió en dos vías de hecho, pues a su juicio que se configuró (i) un defecto procedimental, en tanto la decisión que adoptó omitió dar aplicación al contenido del artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que no analizó previamente los hechos en que se fundó la controversia, es decir, los argumentos fácticos y jurídicos; y (ii) un defecto material o sustantivo, en razón a la calificación jurídica de la subvención como prestación social a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales de la UIS no correspondía aplicarse, porque no se adecua a la situación fáctica y jurídica de conformidad con los argumentos esgrimidos en la apelación.

Petición El demandante solicitó: “En el presente caso, por ser procedente con carácter extraordinario la acción de tutela contra la autoridad judicial demandada por haberse configurado un defecto fáctico y otro procedimental como causales genéricas de procedibilidad de la acción, solicito al Honorable Consejo de Estado declarar que fueron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, son titulares las personas afiliadas al Fondo de Empleados de la

Universidad Industrial de Santander. Como consecuencia de la anterior declaración, solcito que se anule la sentencia acusada, con el fin de que se profiera una sentencia que resulte acorde con los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita. Para ello solicito al juez de tutela indicar los parámetros constitucionales bajo los cuales se debe proferir una nueva decisión que resulte acorde

con los derechos fundamentales vulnerados.” (fl. 35). Trámite Previo Previamente a decidir sobre la admisión de la acción de tutela instaurada, el despacho sustanciador, mediante auto de 6 de julio de 2012, requirió a la señora Angela Johana Camargo Cáceres para que acreditara su calidad de representante legal de la parte demandante (fls. 54-55)1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, se ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B como demandado; al Consejo Superior de la Universidad de Santander y al Tribunal Administrativo de Santander, como terceros interesados en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda (fls. 62-63). Oposición - El doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila, magistrado del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en escrito de contestación (fls. 68-74), solicitó que se declarara la improcedencia del amparo incoado o que se negaran las pretensiones de la acción, en tanto, la providencia se encuentra debidamente fundamentada. Terceros Interesados - El doctor Milciades Rodríguez Quintero, magistrado del Tribunal Administrativo de Santander, en escrito de contestación (fls. 74-77), solicitó que se rechazara por improcedente la acción de tutela, toda vez que la decisión judicial tomada se encuentra adoptada con el contenido de la norma aplicada, no obedece a simples prejuicios del operador jurídico y no es arbitraria, pues se encuentra debidamente justificada y garantizó los postulados constitucionales.

1 Tal requerimiento fue atendido mediante escrito de 17 de julio de 2012, mediante el cual allegó el certificado de existencia y representación legal del Fondo de Empleados de la Universidad Industrial de Santander – Favius, donde consta que la señora Ángela Johana Camargo Cáceres funge como Gerente del mismo (fls. 57-60). - El Rector de la Universidad Industrial de Santander, en escrito de contestación (fls. 78-86), se opuso a la solicitud de amparo constitucional presentado, porque no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que

contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable2. 2 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregório Hernández Galindo. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aun antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita3. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad4. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional.

Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luís Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 4 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luís Rafael Vergara Quintero.

Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre5. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 6 como fundamento para estudiar las

providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y 5 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. 6 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. de acceso a la administración de justicia7. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). No obstante, posteriormente, la Corte Constitucional precisó que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a lo anterior, no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de

procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia 7 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso Concreto En el sub exámine, el actor acude a la acción de tutela, al considerar vulnerados

los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por la decisión de 15 de diciembre de 2011, proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado , Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad simple radicado bajo el No. 680012315000200102652-02 y, en consecuencia, solicitó que se anulara la sentencia referida y en su lugar, se indicaran los parámetros constitucionales bajo los cuales se debe proferir una nueva decisión que resulte acorde a los derechos vulnerados. El demandado y los terceros interesados, solicitaron se denegaran las pretensiones de la tutela, al considerar que la acción es improcedente contra providencias judiciales, además que las decisiones estuvieron debidamente fundamentadas, y que los fallos no configuran ninguna de las vías de hecho alegadas. La Sala observa que dentro de la acción de simple nulidad instaurada por la Universidad Industrial de Santander - UIS en contra del Consejo Superior de la Universidad de Santander, radicada bajo el No. 680012315000200102652-02, conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Santander que, mediante sentencia de 28 de agosto de 2008, accedió a las pretensiones de la demanda. Inconforme con la anterior decisión, el Fondo de Empleados de la Universidad Industrial de Santander, presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que, mediante sentencia de 15 de diciembre de 2011, que confirmó la sentencia proferida en primera instancia. La Sala advierte que en asunto bajo estudio, en la demanda de simple nulidad, ya

se tomó una decisión en segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción, frente a la cual la tutela se torna improcedente. Al observar la providencia que se ataca por esta vía, se advierte que fue proferida por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo cual es inviable por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, toda vez que no se puede permitir la interinidad de las decisiones, ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones, pues al ser órgano de cierre, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, máxime si se tiene en cuenta que lo que pretende la actora es reabrir el debate que dentro de los patrones de la legalidad, se agotó durante el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Se concluye que el excepcional estudio de providencias judiciales por parte del juez de tutela no incluye las decisiones dictadas por las altas cortes como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa de la Constitución Política (artículos 237 [1] y 234), como se indicó en párrafos anteriores. Por lo explicado, la Sala negará la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. NIEGASE la solicitud de tutela instaurada, a través de apoderado judicial, el

FONDO DE EMPLEADOS DE LA UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE

SANTANDER - FAVUIS.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ