CE-11001-03-15-000-2012-01291-00(AC)-2012

DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL - No se configura en la liquidación de pensión gracia de la accionante / PENSION GRACIAFactores salariales En criterio de la Sala, las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente ya que al momento de verificar la liquidación efectuada por la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL en liquidación -, tuvieron en cuenta la totalidad de los factores que constituyen salario, incluidas la prima de navidad y la de vacaciones, tal y como lo ha señalado esta Corporación en anteriores ocasiones en las que ha considerado que “…para liquidar la prestación pensional habrá de tenerse en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa de sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, salvo que se haya determinado expresamente que no constituye factor salarial…”.

NOTA DE RELATORIA: Ver Consejo de Estado, sección segunda, CP. Víctor Hernando Alvarado Ardilla. Expediente N° 2006-7509.4 de agosto de 2010, en cita.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil doce (2012).

Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01291-00 (AC)

Actor: LUZ MERY PARRA DE DOMINGUEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TOLIMA Y OTRO

Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Luz Mery Parra de Domínguez, contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Octavo Administrativo de Ibagué, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES La señora LUZ MERY PARRA DE DOMÍNGUEZ, por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA y el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE IBAGUÉ, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

A. Hechos y fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: Mediante la Resolución No. 19504 del 27 de abril de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL en liquidación - reconoció pensión gracia a la señora

Luz Mery Parra de Domínguez. El 24 de mayo de 2007, la demandante le solicitó a esa entidad la reliquidación de la pensión gracia, solicitud que fue negada por medio de la Resolución No. 60039 del 27 de diciembre de 2007. En contra de la citada resolución se interpuso el recurso de reposición, que fue resuelto por la Resolución No. 56301 del 14 de noviembre de 2008, en el sentido de confirmar la decisión objeto de reposición. La señora Luz Mery Parra de Domínguez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL en liquidación - con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones

Nos. 60039 de 2007 y 56301 de 2008, mediante las que se negó la reliquidación de la pensión gracia. El Juzgado Octavo Administrativo de Ibagué, en sentencia del 23 de julio de 2010, negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicha decisión fue apelada por la actora ante el Tribunal Administrativo del Tolima, el que, en fallo del 30 de marzo de 2012, confirmó la decisión de primera instancia.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Se amparen los derechos indicados en el acápite inicial de esta acción y se ordene revocar la sentencia de segunda instancia proferida por el señor JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN, en calidad de magistrado ponente, providencia de fecha 30 de marzo de 2012, por la transgresión de los derechos al acceso a la administración de justicia, pues al negarse movilidad y vitalidad del reconocimiento y pago de la pensión gracia desde su causación con la integración de la totalidad de los factores salariales que motivó el agotamiento de la vía gubernativa y la vía jurisdiccional sin que se reconociera la indexación a pesar de que se comprobó que la inicialmente reconocida no incluía la totalidad de los citados factores, hace que dicho fallo sea contrario a derecho. Al ordenarse revocar el fallo de segunda instancia debe correr la misma suerte el de primera instancia, por ser ambos contrarios a derecho. ”2. En consecuencia de la anterior declaratoria y en protección de los derechos fundamentales que se encuentran vulnerados por los accionados, solicito se ordene al accionado magistrado ponente del

Tribunal Administrativo [del Tolima] que, profiera una sentencia en estricto derecho reconociendo la indexación y los respectivos intereses desde el momento de la causación del derecho y hasta el reconocimiento de la misma en la forma legalmente establecida que motivó el agotamiento de la vía jurisdiccional para que los mismos fueran reconocidos y sobre los cuales no se pronunciaron en las respectivas instancias los accionados.” Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, mediante auto del 23 de julio de 2012, se ordenó notificar a las partes y se vinculó a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación, como tercera interesada en el resultado del presente proceso (fl. 84).

C. Oposición El Tribunal Administrativo del Tolima, por intermedio del magistrado Jaime Alberto Galeano, rindió el respectivo informe sobre los hechos materia de esta acción y solicitó que fueran denegadas las pretensiones, toda vez que en la providencia de segunda instancia proferida por dicha corporación, no se evidencia la existencia de un defecto que amerite el amparo por vía de tutela.

Como fundamento de lo anterior, el tribunal demandado adujo que la sentencia cuestionada no se profirió en aplicación de una norma inconstitucional ni existe una carencia de motivación o desconocimiento del precedente jurisprudencial y que, por el contrario, la decisión estuvo ajustada a las normas vigentes aplicables al caso y se profirió luego de un análisis de las pruebas aportadas al expediente. La Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL en liquidación, por conducto de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, para

lo que argumentó que dicha caja no ha vulnerado los derechos fundamentales de la señora Luz Mery Parra de Domínguez, toda vez que no fue esa entidad la que profirió la sentencia que se alega como constitutiva de la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Indicó que el presente asunto ya fue resuelto por las autoridades competentes para ello y agregó que esas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y, por lo tanto, no se pueden modificar, so pena de quebrantar la autonomía con la que cuentan los jueces de la República. Resaltó que las providencias cuestionadas se ajustan a derecho, puesto que fueron proferidas conforme a las normas aplicables al caso específico y a las pruebas aportadas al proceso. El Juzgado Octavo Administrativo de Ibagué guardo silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca

evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción, la señora Luz Mery Parra de Domínguez pretende que se dejen sin efecto los fallos del 23 de julio de 2010 y del 30 de marzo de 2012, proferidos por el Juzgado Octavo Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, por medio de los que se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL en liquidación -. La procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido reconocida de manera expresa por la Honorable Corte Constitucional. En la sentencia C-590 de 2005, con ponencia del doctor JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, recogió los requisitos generales y especiales (eventos determinantes), de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Como requisitos generales estableció los siguientes: “a. Que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional.” “b. Que se hayan agotado todos los medios – ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”.1 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.2 “d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte

actora.3 “e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.4 “f. que no se trate de sentencias de tutela.5 En esa providencia la Corte determinó que luego de verificarse el cumplimiento de los anteriores requisitos generales de procedencia de la tutela, se debe proceder a establecer si ha ocurrido uno de los siguientes eventos determinantes para la prosperidad de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 1 Sentencia T-504 de 2000. 2 Sentencia T-315 de 2005. 3 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000. 4 Sentencia T.658 de 1998. 5 Sentencias T088 de 1999 y SU-1219 de 2001. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, sucede en los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales6 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que

afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en la motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, fenómeno que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución, que se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce de forma específica postulados de la Carta Política. Para la Sección Cuarta la acción de tutela resulta procedente, de manera excepcional, contra providencias judiciales, excluyendo las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, máximos órganos de la respectiva jurisdicción; y por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria – como máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria, en razón de que cuando estos órganos judiciales se pronuncian, ponen fin a un largo recorrido judicial en el que los involucrados han contado con todos los medios legales para hacer valer sus derechos, amén de que la seguridad y estabilidad jurídicas ameritan necesarias definiciones que al más alto nivel pongan fin a debates que, de lo contrario, serían

interminables. Caso concreto De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se cumplen en el caso propuesto, razón por la que se debe proceder a verificar si se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Luz Mery Parra de Domínguez por haber incurrido el Juzgado Octavo Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima en defecto material o sustantivo. 6 Sentencia T-522 de 2001. Resulta del caso aclarar que pese a que la parte demandante afirmó en el escrito de tutela que las autoridades judiciales incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente, en defecto procedimental y en defecto por violación directa de la Constitución, la Sala abordará el estudio del caso particular desde la perspectiva del defecto por desconocimiento del precedente, toda vez que lo que se debe es establecer si las autoridades judiciales accionadas aplicaron en debida forma los criterios jurisprudenciales establecidos por esta Corporación en lo concerniente a la liquidación de la pensión gracia. En lo referente al precedente, la Corte Constitucional lo ha definido como aquel “antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver, que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”7. La pertinencia de un precedente se predica de una sentencia previa, cuando: “(i)

la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente8; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o de una cuestión constitucional semejante; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”9. Ahora bien, las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su deber de valorar cada caso en particular, (i) cuando se demuestre que no se configuran los mismos supuestos fácticos que en el caso resuelto anteriormente, por lo que no resulta aplicable la providencia previa; o (ii) cuando se encuentren motivos suficientes para replantear la posición jurídica precisada en el precedente, que signifique precisamente, superar o revisar tal antecedente judicial. La demandante señaló que el tribunal accionado incurrió en desconocimiento del precedente, por cuanto al liquidar la pensión gracia, reconocida mediante la Resolución No. 19504 de 2006, desconoció que la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación no tuvo en cuenta la prima de vacaciones y la prima de navidad, contrariando de paso la jurisprudencia en la que “… se ha establecido por parte del Consejo de Estado que la pensión gracia debe ser reconocida y pagada con la totalidad de los factores salariales que devenga el titular del derecho, anteriores al último año de adquisición del estatus pensional…”, para tales efectos, trajo a colación la sentencia del 11 de octubre de 2009, proferida

por la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez10. Agregó la señora Luz Mery Parra de Domínguez que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente del Consejo de Estado11 y de la Corte 7 Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-1317 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 11 de octubre de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2005-07287-01, número interno: 1301-08, consejera ponente: doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 23 de julio de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2005-08217-01, numero interno: 2591-07, consejero ponente: doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila. Constitucional12 en el que se establece la obligación de reconocer la indexación de los valores sobre los que se liquida una pensión. No obstante lo anterior, se tiene que el Juzgado Octavo Administrativo de Ibagué, al proferir la sentencia del 23 de julio de 2010, sí tuvo en cuenta la prima de navidad y la prima de vacaciones al momento de verificar la liquidación efectuada por la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación, en efecto

expresó lo siguiente: “… el demandante adquirió su status de pensionado el día diez (10) de abril de dos mil cinco (2005), por lo que se deberá tener en cuenta para liquidar los valores devengados por concepto de prima de navidad y de vacaciones del año inmediatamente anterior que adquirió su derecho pensional, esto es del diez (10) de abril de dos mil cuatro (2004) al diez (10) de abril de dos mil cinco (2005). (Folio 3 a 5 del expediente). La prima de navidad devengada por el demandante en el año 2004 fue de $ 1.829.690,00, debido a que se tomará como fecha de referencia el diez (10) de abril de dos mil cuatro (2004), se efectuará la conversión de lo devengado por éste concepto hasta el treinta y uno (31) de diciembre del año dos mil cuatro (2004), lo cual arroja en total de días 261, que multiplicado por el valor diario devengado de la prima de navidad de $ 5.082 de la suma da la suma de $ 1.326.252,25. En lo que respecta al año dos mil cinco (2005), se tiene en cuenta lo devengado en este año que es de $ 2.026.068,00, valor que se tendrá en cuenta para liquidar desde el primero (1º) de enero al diez (10) de abril de dos mil cinco (2005), lo cual arroja en total de días 99, que multiplicado por el valor diario $ 5627.9 da la suma de $ 557.168.” (Subrayas fuera de texto). En observancia de esa liquidación, el juzgado demandado determinó que en el

momento de liquidar la pensión gracia reconocida a la demandante, se debía tener como factor salarial la prima de navidad por un monto total de $ 1.883.693. De la misma forma, dicho despacho liquidó la prima de vacaciones y concluyó que el monto a tener en cuenta por este concepto, a la hora de liquidar la pensión gracia, es de $ 904.148. Teniendo en cuenta los montos antes referenciados, el juzgado concluyó que la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL en liquidación -, al momento de liquidar la pensión gracia de la señora Parra de Domínguez, no sólo tuvo en cuenta dichos factores, sino que además, reconoció un valor mayor al que debía, razón por la que decidió no acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento objeto de la presente actuación, incluida la solicitud de indexación. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia del 30 de marzo de 2012, confirmó la sentencia de primera instancia cuestionada, al considerar que la liquidación efectuada por la Caja Nacional de Previsión Social 12 Corte Constitucional, sentencias C-862 de 2006, SU-120 de 2003 y SU-400 de 1997. E.I.C.E. en Liquidación se ajustó a derecho, en la medida en que tuvo en cuenta los factores alegados como desconocidos por la parte demandante. En criterio de la Sala, las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente ya que al momento de verificar la liquidación efectuada por la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL en liquidación -, tuvieron en cuenta la totalidad de los factores que constituyen

salario, incluidas la prima de navidad y la de vacaciones, tal y como lo ha señalado esta Corporación13 en anteriores ocasiones en las que ha considerado que “…para liquidar la prestación pensional habrá de tenerse en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa de sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, salvo que se haya determinado expresamente que no constituye factor salarial…”. En efecto, el Consejo de Estado, ha sostenido lo siguiente: “Como se ha reiterado en diferentes ocasiones, la Ley 65 de 1946 definió el salario o sueldo no solo como la asignación básica fijada por la ley sino como todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución por sus servicios. En consecuencia, cuando se trata de liquidar la pensión gracia debe tenerse en cuenta todo lo percibido por el beneficiario durante el último año de servicios a la adquisición del status pensional, aunque sobre ellos, o alguno de ellos, no se haya efectuado aportes a la Caja de Previsión. (…) En este caso, de acuerdo con la certificación expedida por la Secretaria del Recurso Humano del Departamento de Antioquia, que obra a folios 161 y 162, la actora devengó durante el último año de servicios anterior a la causación del derecho primas de vida cara y navidad, factores que deben ser incluidos en la liquidación de la pensión gracia.14” En estos términos, es evidente que en el sublite no existe defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto los despachos

judiciales accionados aplicaron la posición de esta Corporación, según la cual, al momento de liquidar una pensión gracia se deben tener cuenta todos los factores salariales devengados por el beneficiario de dicha pensión. Finalmente, la Sala considera que las autoridades judiciales accionadas tampoco incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente al no acceder a la solicitud de indexación realizada por la demandante, toda vez que al demostrarse que el monto de la pensión reconocida a su favor era mayor al que la liquidación determinaba, no era posible ni lógico acceder a dicha pretensión. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente No. 20067509. 4 de agosto de 2010. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Radicado interno No. 8920-05, sentencia del 8 de febrero de 2007, consejero ponente: doctor Alberto Arango Mantilla. En consecuencia, esta Sala negará las pretensiones de la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela instaurada por la señora Luz Mery Parra de Domínguez contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Octavo Administrativo de Ibagué, por lo razonado en la parte motiva de esta sentencia.

2. NOTIFÍQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte

Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ RODRÍGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO