CE-11001-03-15-000-2012-01422-01(AC)-2013

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL El tutelante funda la solicitud de amparo a sus derechos fundamentales en que las autoridades judiciales tuteladas, con los fallos de 7 de diciembre de 2011 y 14 de julio de 2009, respectivamente, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Nación – Policía Nacional – Caja de Sueldos de Retiro, denegaron las pretensiones de su demanda. (…) [L]a Sala observa que, en cuanto (…) [a] que el actor hace recaer la razón de la vulneración que alega a sus derechos fundamentales, la censura la presenta por estar en desacuerdo con las decisiones, más no así porque se demuestre que existió una irregularidad en los fallos, sustentada en una falencia de orden superior. Lo que hace evidenciar que el tutelante pretende controvertir los razonamientos con los cuales las autoridades judiciales tuteladas motivaron su decisión de denegar las pretensiones de su demanda, pues realizado el estudio del caso, encontraron que su retiro del servicio activo se dio con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003, por lo que le era aplicable la norma vigente que para ese entonces era el Decreto 1213 de 1990. Entonces, comoquiera que lo que se pretende atacar es el resultado del ejercicio de apreciación probatoria de los jueces de primera y segunda instancia, lo cierto es que ese argumento no comporta la relevancia constitucional que legitime la intervención del juez de

tutela, por lo que habrá de modificarse la sentencia impugnada, para en su lugar declarar que no procede.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA (E)

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01422-01(AC)

Actor: LUIS FRANCISCO IBARRA IBARRA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Y JUZGADO ÚNICO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PAMPLONA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el tutelante contra la sentencia de 11 de octubre de 2012, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado, negó por improcedente la solicitud de amparo.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Con escrito radicado el 31 de julio de 2012 en la Oficina de Apoyo Judicial de Pamplona1 (fls. 1 a 11), el señor Luis Francisco Ibarra Ibarra, en nombre propio, presentó tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Pamplona, por considerar que esas autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales “al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica, justicia material y demás que resulten o se estimen vulnerados”.

Considera vulnerados esos derechos, porque dichas autoridades judiciales, con sentencias de 7 de diciembre de 2011, “dada a conocer el 7 de junio de 2012”2 y

14 de julio de 2009, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Nación – Policía Nacional – Caja de Sueldos de Retiro, denegaron las pretensiones de su demanda. Con la presente solicitud pretende: “1. Dejar sin efecto la sentencia calendada 7 de diciembre de 2011, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual confirmó en su totalidad la sentencia calendada 14 de julio de 2009 proferida por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Pamplona que había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por [él] invocada en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

2. Que se ordene al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que (…) profiera sentencia conforme a derecho, los hechos, las pruebas obrantes en el proceso, y las disposiciones que le son aplicables a la situación planteada, reconociendo todas y cada una de las pretensiones reclamadas.

3. Se tomen las demás determinaciones a que haya lugar (…)” (fl. 10).

2. Hechos La petición de amparo la fundamenta en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza así: 1 Recibida en la Oficina de Correspondencia del Consejo de Estado el 2 de agosto de 2012 (fl. 11) y repartida al Despacho de la Consejera Ponente el 8 del mismo mes y año (fl. 270). 2 Se evidencia del aplicativo de “Consulta de Procesos Judiciales”, que con fecha de 7 de junio de 2012, se publicó la actuación del proceso: “Confirmase la sentencia de 14 de julio de 2009

proferida por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Pamplona”. Presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 03983 de 26 de julio de 20043 y 05986 de 11 de noviembre de 20044, proferidas por el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. El Juzgado Único Administrativo de Pamplona, con sentencia de 14 de julio de 2009, denegó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con fallo de 7 de diciembre de 2011.

3. Fundamentos de la solicitud de amparo Señaló que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en vía de hecho con el fallo de 7 de diciembre de 2011, al confirmar la sentencia de primera instancia y en consecuencia, no acceder a sus pretensiones, porque i) no tuvo en cuenta en su totalidad las normas que debió utilizar, al aplicarlas parcialmente solo en lo que le era desfavorable; ii) no existe coherencia entre lo pretendido y lo fallado; iii) se desconoció el precedente constitucional fijado en sentencia C-432 de 5 de mayo de 2004, sobre la constitucionalidad del Decreto 2070 de 20035, que lo declaró inexequible y señaló que tuvo vigencia hasta esa fecha, en la que cobró vigencia el Decreto 1213 de 19906.

Consideró que también se incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, toda vez

que no se apreciaron las pruebas documentales obrantes, que contienen la fecha exacta de su retiro.

4. Trámite de la tutela e intervención de la autoridad tutelada y del tercero interesado Con auto de 28 de agosto de 2012, la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la solicitud de amparo y ordenó comunicar la decisión a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y al Juez Único Administrativo de 3 “por la cual se reconoce y ordena el pago de asignación mensual de retiro, en cuantía equivalente al 70% al señor AG ® Ibarra Ibarra Luis Francisco”. 4 “mediante la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior Resolución”. 5 “Por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares”. 6 “Por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policia Nacional”.

Pamplona, en calidad de tutelados y, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional en calidad de tercera interesada en las resultas del proceso (fl. 271). Realizadas las respectivas comunicaciones, el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Pamplona y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional guardaron silencio, mientras que los Magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander se manifestaron como sigue: El Magistrado Jorge Eliécer Rivera Prada, en calidad de Ponente del fallo censurado, solicitó que se nieguen las súplicas de la tutela. Señaló que en el fallo proferido por ese Tribunal, se explicó claramente la

aplicación de la ley en el tiempo y los efectos de la sentencia de inexequibilidad proferida por la Corte Constitucional; así mismo que ese Decreto 2070 de 2003, solo estuvo vigente hasta el 5 de mayo de 2004, ya que a partir del fallo de la Corte Constitucional, cobró vigencia el Decreto 1213 de 1990. Entonces, toda vez que el retiro efectivo del tutelante se dio definitivamente el 26 de junio de 2004, fecha en la que finalizó “su estado de tres meses de alta”, lapso durante el cual siguió devengando asignaciones como si estuviera en servicio activo, la norma que en su caso se debía utilizar y que en efecto se aplicó, era el Decreto 1213 de 1990. Finalmente, indicó que, no puede afirmar el accionante que no existe otro medio de defensa, puesto que el presente asunto “eventualmente” pudiera ser susceptible del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 185 del C.C.A.

5. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, con sentencia de 11 de octubre de 2012 (fls. 288 a 298), negó por improcedente la solicitud de amparo.

Indicó que en el presente caso la tutela no supera el estudio de procedibilidad contra providencias judiciales, pues carece de relevancia constitucional. Señaló que el actor fue efectivamente retirado del servicio el 26 de junio de 2004, fecha en que la norma vigente aplicable era el Decreto 1213 de 1990, razón por la que las providencias demandadas fueron proferidas conforme a derecho. Finalmente, argumentó que en el escrito de tutela no se plantea una razón de

genuina relevancia constitucional que permita la intervención del juez de tutela, pues lo que se evidencia es que el tutelante pretende dejar sin efectos 2 providencias judiciales que fueron adoptadas conforme a las leyes vigentes.

6. La impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia, el tutelante la impugnó, reiteró los argumentos de su escrito de tutela e insistió que su retiro no se dio en junio, sino en marzo de 2004; pues esos tres meses de alta, conforme al Decreto 1213 de 1990, comienzan a contar a partir de la fecha en que se cause “la novedad de retiro”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda.

También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992 declaró inexequibles los

artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades7, que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)8. Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la dignidad humana. Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica,

adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó: “(…) De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 7 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 2009 de la Corte Constitucional. 8 Al respecto véase la sentencia T-949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett. 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”9 (subrayas de la Sala). En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la

Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuando comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; que no se trate de tutela contra decisión de tutela; que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación.

2. Examen de estos presupuestos en el caso concreto El tutelante funda la solicitud de amparo a sus derechos fundamentales en que las autoridades judiciales tuteladas, con los fallos de 7 de diciembre de 2011 y 14 de

9 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. julio de 2009, respectivamente, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Nación – Policía Nacional – Caja de Sueldos de Retiro, denegaron las pretensiones de su demanda. Alega que tales autoridades judiciales incurrieron en vía de hecho por no acceder a sus pretensiones, porque no tuvieron en cuenta en su totalidad las normas aplicables, solo parcialmente en lo que le era desfavorable; no existe coherencia entre lo pretendido y lo fallado; se desconoció el precedente constitucional fijado en sentencia C-432 de 5 de mayo de 2004, sobre la inexequibilidad del Decreto 2070 de 200310. Para comenzar el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que se censuran los fallos con los que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Único Administrativo de Pamplona, denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó el tutelante contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. La Sala encuentra en primer lugar que en efecto como lo mencionó el tutelante, no hubo desconocimiento del requisito de inmediatez, pues consultado el proceso11, se evidencia que el fallo censurado fue publicado con fecha de 7 de junio de 2012

así: 10 “Por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares”. 11 http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ En segundo lugar, se observa que al censurarse las sentencias de primera y segunda instancia, el tutelante no contaba con otro medio de defensa judicial ordinario para controvertirlas; ahora bien, en relación con el argumento de la contestación del Tribunal accionado, según el cual “eventualmente” pudiera ser susceptible del recurso extraordinario de revisión, la Sala observa que este mecanismo, previsto en el artículo 185 del C.C.A.12, el cual procede para las sentencias ejecutoriadas, en principio tampoco es viable para el caso concreto, pues de los argumentos del actor y las pruebas obrantes en el expediente, no se evidencia alguna relación con las causales contenidas en el artículo 188 ibídem13 para ello. En tercer lugar, la Sala observa que, en cuanto al punto específico en el que el actor hace recaer la razón de la vulneración que alega a sus derechos fundamentales, la censura la presenta por estar en desacuerdo con las decisiones, más no así porque se demuestre que existió una irregularidad en los fallos, sustentada en una falencia de orden superior. Lo que hace evidenciar que el tutelante pretende controvertir los razonamientos con los cuales las autoridades 12 Vigente para el momento en que se dictó el fallo del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 13 Son causales de revisión:

1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.

2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se

hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.

6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. judiciales tuteladas motivaron su decisión de denegar las pretensiones de su demanda, pues realizado el estudio del caso, encontraron que su retiro del servicio activo se dio con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003, por lo que le era aplicable la norma vigente que para ese entonces era el Decreto 1213 de 1990.

Entonces, comoquiera que lo que se pretende atacar es el resultado del ejercicio de apreciación probatoria de los jueces de primera y segunda instancia, lo cierto

es que ese argumento no comporta la relevancia constitucional que legitime la intervención del juez de tutela, por lo que habrá de modificarse la sentencia impugnada, para en su lugar declarar que no procede. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero.- Modificar la sentencia de 11 de octubre de 2012, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para en su lugar, declarar su improcedencia. Segundo.- Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia (artículo 32, inciso 2°, del Decreto 2591 de 1991). Cópiese y notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO