CE-11001-03-15-000-2012-01632-00(AC)-2013

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL El [accionante] funda la solicitud de amparo a sus derechos fundamentales en que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, al resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada contra el Departamento de Boyacá - Caja de Previsión Social actualmente Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Boyacá, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, desconocieron que éste reúne las condiciones necesarias para ser beneficiario de dicha prestación, lo que condujo a que no le concedieran sus pretensiones. (…) Comoquiera que lo que se pretende atacar es el resultado del ejercicio de apreciación probatoria del Juez de primera y segunda instancia, lo cierto es que ese argumento no comporta la relevancia constitucional que requiere el análisis de la tutela contra providencias judiciales, pues no se advierte que la irregularidad que depreca el actor esté sustentada en una falencia de orden superior. (…) Así las cosas, comoquiera que la sustentación del tutelante no legitima la intervención del juez de tutela, se declara que no procede la solicitud de amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA (E)

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01632-00(AC)

Actor: DUSTANO ANTONIO VARGAS RODRÍGUEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE

DESCONGESTIÓN Y JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA Decide la Sala en primera instancia la tutela promovida por Dustano Antonio Vargas Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1° del numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Con escrito radicado el 29 de agosto de 2012, en la Secretaría General de esta Corporación (fls. 1 a 6), el señor Dustano Antonio Vargas Rodríguez, en nombre propio, presentó tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, por considerar que esas autoridades judiciales le vulneraron su derecho fundamental al debido proceso y a la “seguridad social”.

Considera vulnerados sus derechos fundamentales porque el Tribunal Administrativo de Boyacá, al proferir la sentencia de segunda instancia de 27 de marzo de 2012 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 1500131330111200302236-01, que promovió contra el Departamento de Boyacá - Caja de Previsión Social actualmente Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Boyacá, confirmó el fallo de 11 de

junio de 2009 dictado por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda. En consecuencia solicita que se le reconozca, liquide y pague la pensión mensual de sobreviviente a la que considera tiene derecho, pese haber acreditado la calidad de cónyuge supérstite al momento de apelar el fallo de primera instancia.

2. Hechos La petición de amparo la fundamenta en las siguientes razones que la Sala sintetiza así: El señor Dustano Antonio Vargas Rodríguez, contrajo matrimonio católico con la señora Elvira Herrera García (q.e.p.d), el día 26 de marzo de 1977 que perduró hasta el 22 de agosto de 1999 día de su fallecimiento.

Manifestó que la señora Elvira Herrera García (q.e.p.d), prestó sus servicios en el departamento de Boyacá, entre el 1 de febrero de 1977 y el 28 de febrero de 1999, afiliada en pensiones al hoy Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Boyacá, entidad que por medio de la Resolución 0187 del 27 de julio de 1999 le reconoció la pensión mensual de jubilación. El tutelante en calidad de cónyuge solicitó al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Boyacá, el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de sobreviviente de su difunta esposa, solicitud que le fue negada mediante Resolución No. 0486 del 5 de diciembre de 2001 al considerar “que las declaraciones de la convivencia no eran muy claras” (fl.2), decisión que fue

confirmada con Resolución No. 0134 de 18 de julio de 2002. El tutelante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá – Caja de Previsión Social, actualmente Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Boyacá, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, y como restablecimiento del derecho solicitó que se le reconociera, liquidara y pagara a su favor los montos dejados de percibir de dicha prestación. De la demanda conoció en primera instancia el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja, que con sentencia de 11 de junio de 2009 negó las pretensiones de la demanda al considerar “que no se acreditó que el señor Dustano Antonio Vargas fuera beneficiario de la pensión mensual de sobrevivientes” ni que la señora Elvira Herrera García (q.e.p.d) fuera pensionada. Ante la inconformidad con el fallo, presentó recurso de apelación, que fue confirmado con sentencia de 27 de marzo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión, del cual afirma lesiona sus derechos fundamentales por no tener en cuenta las pruebas allegadas con el escrito de apelación que daban cuenta de los presupuestos para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes, dado que el Tribunal refirió “…que la prueba aportada por el suscrito con el recurso de apelación no puede ser tenida en cuenta en el proceso, toda vez que no fue aportada en su momento procesal, a pesar de haberse explicado los errores incurridos por la entidad de previsión” (fl. 4).

3. Fundamentos de la solicitud de amparo El señor Dustano Antonio Vargas Rodríguez interpuso esta solicitud de protección constitucional contra el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión, porque considera que con las sentencias que se dictaron en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se lesionaron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la “seguridad social”, por cuanto considera sí tiene derecho a que se le reconozca y pague la pensión de sobreviviente, habida cuenta de que cumple con los requisitos para tal fin.

4. Trámite e intervención de las autoridades accionadas y del tercero interesado Con auto de 5 de septiembre de 2012, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó comunicar a los Magistrados de la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja y como tercero con interés al Departamento de Boyacá – Caja de Previsión Social actualmente Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Boyacá (fls. 495 a 497).

Realizadas las respectivas comunicaciones las autoridades, intervinieron como sigue: 4.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión Los Magistrados procedieron a dar respuesta de la tutela solicitando se despachen desfavorablemente las pretensiones del actor con fundamento en lo siguiente: Adujeron que la decisión fue confirmada mediante fallo de 27 de marzo de 2012 porque se evidenció que con la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el actor no allegó ni solicitó como prueba el registro

civil de matrimonio ni el acta de defunción de la señora Elvira Herrera García (q.e.p.d) para demostrar tanto su calidad de cónyuge supérstite de la causante, como el deceso de su esposa. Además que si bien el tutelante allegó con el recurso de apelación copia del expediente administrativo de la señora Elvira Herrera García (q.e.p.d), en esos documentos no se incluyó el registro civil de matrimonio ni el registro de defunción. Asimismo, destacaron lo establecido en el artículo 2141 del C.C.A. relativo a las pruebas que pueden solicitar las partes en segunda instancia concluyendo que resulta improcedente valorar las pruebas aportadas con el recurso de apelación, “… por cuanto no fueron solicitadas, ni decretadas en primera instancia; no versan sobre hechos acaecidos con posterioridad a la oportunidad de pedirlas y tampoco se trata de documentos que no pudieron aducirse por obra de la parte contraria (…)” (fl. 521). 4.2. Respuesta del Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja Con escrito remitido vía fax a la Secretaría General de la Corporación, la autoridad judicial contestó la solicitud de amparo manifestando lo siguiente: Consideró que “… [la carga probatoria no] fue asumida por la parte actora por cuanto no aportó en legal forma los soportes documentales que permitían probar los fundamentos de hecho de sus pretensiones, así como tampoco solicitó al Despacho fueran pedidas a la entidad demandada, se concluye entonces la deficiencia probatoria del caso propuesto, lo que impide el reconocimiento del derecho pretendido por el demandante” (fl. 504). Finalizó señalando que la providencia dictada en el proceso ordinario está

ajustada a derecho y en consecuencia la tutela no está llamada a prosperar porque no se configura ninguna de las causales genéricas de procedibilidad previstas en la jurisprudencia (fls. 503 a 506). 4.3. Respuesta del Departamento de Boyacá El apoderado judicial del Departamento de Boyacá contestó la tutela solicitando que fueran desestimadas todas y cada una de las pretensiones que persigue el actor, por considerar que no existe soporte alguno de carácter legal o fáctico, que permita inferir la procedencia de la tutela contra el Departamento de Boyacá, ya 1 ARTICULO 214. PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Cuando se trate de apelación de sentencia, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos:

1. Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió, pero sólo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento.

2. Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos.

3. Cuando se trate de documentos que no pudieron aducirse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

4. Cuando con ellas se trate de desvirtuar los documentos de que trata el numeral anterior. que las decisiones tomadas por las autoridades judiciales no vulneraron ningún

derecho fundamental.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda.

También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades2, que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico

o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)3. Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso 2 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. 3 Al respecto véase la sentencia T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett. a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la dignidad humana. Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el

examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó: “(…) De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”4 (subrayas de la Sala). En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuando comenzó a padecerse la

vulneración del derecho fundamental; que no se trate de tutela contra decisión de tutela; que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de 4 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. relevancia constitucional; y, que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación.

2. Examen de estos presupuestos en el caso concreto El señor Dustano Antonio Vargas Rodríguez funda la solicitud de amparo a sus derechos fundamentales en que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, al resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada contra el

Departamento de Boyacá - Caja de Previsión Social actualmente Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Boyacá, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, desconocieron que éste reúne las condiciones necesarias para ser beneficiario de dicha prestación, lo que condujo a que no le concedieran sus pretensiones. Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que al tratarse de una sentencia de segunda instancia, no existe medio de impugnación ordinario para controvertirla. Tampoco el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 185 del C.C.A.5 es viable para controvertir la censura formulada en contra del fallo del Tribunal, pues no se ajustan a las causales de revisión que enumera el artículo 188 del mismo código6. 5 Vigente para el momento en que el Tribunal Administrativo de Boyacá dictó la sentencia. 6 “ARTICULO 188. CAUSALES DE REVISIÓN. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012.> <Modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998.> Son causales de revisión:

1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.

Ahora bien, en cuanto al punto específico en que el tutelante hace recaer la razón de la vulneración que alega a sus derechos fundamentales al debido proceso y a la “seguridad social”, la Sala encuentra que la censura versa más sobre un aspecto de valoración probatoria al interior del proceso contencioso, en cuanto

aduce el actor que reúne las condiciones para ser beneficiario de la pensión de sobreviviente, contrario a lo expuesto en las providencias que refuta. Comoquiera que lo que se pretende atacar es el resultado del ejercicio de apreciación probatoria del Juez de primera y segunda instancia, lo cierto es que ese argumento no comporta la relevancia constitucional que requiere el análisis de la tutela contra providencias judiciales, pues no se advierte que la irregularidad que depreca el actor, esté sustentada en una falencia de orden superior. Entonces, aceptar esta argumentación como válida para considerar transgredidos los derechos fundamentales por las providencias enjuiciadas y suficientes para conceder su amparo, implicaría desconocer que el juez natural posee autonomía en la apreciación y valoración de la prueba de acuerdo a las reglas de la sana crítica, partiendo del señalamiento que consagra el artículo 228 Constitucional. Así las cosas, comoquiera que la sustentación del tutelante no legitima la intervención del juez de tutela, se declará que no procede la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del

reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.

6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.” Primero: No procede la solicitud de tutela interpuesta por el señor Dustano Antonio Vargas Rodríguez, en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá y el

Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Tunja.

Segundo: Reconocer personería al doctor Andrés Ulpiano Ballesteros Alarcon para actuar como apoderado judicial del Departamento de Boyacá, en los términos del poder obrante a folio 507 del expediente.

Tercero: Si no fuese impugnado este fallo, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria de esta providencia, en virtud del numeral 2º del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y cúmplase.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO