CE-11001-03-15-000-2012-01661-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN – Contra el auto que negó el mandamiento ejecutivo / INTERPOSICIÓN EXTEMPORÁNEA DE RECURSOS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / TÍTULO EJECUTIVO – Se omitió allegar copia auténtica / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Acción de tutela no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso ordinario / CARÁCTER SUBSIDIARIO DE LA ACCIÓN DE TUTELA En el presente asunto, la demandante alega que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga transgredió sus derechos fundamentales, al proferir el auto del 3 de diciembre de 2010 mediante el cual denegó el mandamiento por obligación de hacer y de pago, por no haber sido allegadas las copias auténticas de unos documentos que en su sentir no forman parte del título ejecutivo que pretendía hacer valer. Advierte la Sala que las inconformidades que en esta acción se plantean contra la referida decisión del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, pudo ser cuestionada mediante los recursos que la ley establece, concretamente el recurso de apelación. No obstante, [L.R.T.N.] hizo uso de este recurso de manera

extemporánea, razón por la cual el mismo fue rechazado por el Tribunal Administrativo de Santander en auto del 23 de febrero de 2011, decisión confirmada en providencia del 3 de febrero de 2012, mediante la que se resolvió el recurso de súplica interpuesto por la demandante. La señora [L.R.T.N.] estima que la providencia que rechazó el recurso de apelación es igualmente violatoria de sus derechos fundamentales por cuanto el término que debió tener en cuenta el Tribunal fue el de cinco días establecido en el Código Contencioso Administrativo y no el de tres que contempla la ley procesal civil. El Decreto 1 de 1984 (C.C.A.) no establece el trámite que debe seguirse para los procesos ejecutivos; no obstante, el artículo 87 dispone en lo pertinente que “En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”. En ese sentido, la decisión del Tribunal fue adoptada conforme a las normas que regulan la materia y no puede pretender la señora [L.R.T.N.] mediante esta acción constitucional revivir los términos que dejó vencer, ni cambiar las decisiones con las que se encuentra en desacuerdo, pues se reitera que la tutela no es una tercera instancia a través de la cual se puedan subsanar los errores, imprecisiones o descuidos de la parte interesada en obtener un determinado resultado. La tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la

que se pueda recurrir con el fin de controvertir argumentos que debieron ser materia de estudio por el juez ordinario, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. Por las razones anteriormente expuestas, la providencia impugnada será revocada para en su lugar, rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1 DE 1984 –ARTÍCULO 87

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01661-01(AC)

Actor: LILIA REBECA TORRES NIZ Demandado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Decide la Sala la impugnación formulada por la señora Lilia Rebeca Torres Niz contra la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2012 por la Sección Primera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES Lilia Rebeca Torres Niz, actuando por intermedio de apoderado, presentó acción de tutela con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, presuntamente vulnerados por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.

PRETENSIONES Las concreta así: “Con fundamento en los hechos relacionados, solicito del señor Juez, disponer y

ordenar a la parte accionada y a favor de mi poderdante lo siguiente. PRIMERA. Tutelar el derecho fundamental LA ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, de mi poderdante. SEGUNDA. En consecuencia decretar la nulidad de todo lo actuado con inclusión del auto de fecha 03 de diciembre de 2010, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que denegó el mandamiento de pago, y la obligación de hacer, como consecuencia de la violación del derecho fundamental del acceso a la administración de justicia, entre otros” (el resaltado proviene del texto original). Fundamenta su petición en los siguientes hechos: Se vinculó como funcionaria del municipio de Barrancabermeja en el año 1988 cuando fue nombrada en el cargo de Economista mediante Decreto 590 del 6 de septiembre de ese año, momento desde el cual ascendió en la entidad, hasta ser inscrita en el escalafón de carrera administrativa mediante Resolución 115 del 18 de marzo de 1992. Para el año 2001 desempeñaba el cargo de Jefe de Unidad Grado 20, nivel ejecutivo, con una asignación salarial de $2.214.408 y unas funciones asignadas que le otorgaban cierta autonomía en la toma de decisiones y la responsabilidad de responder por el trabajo y los resultados del grupo humano a su cargo (10 funcionarios). Frente a la eliminación de su cargo de la planta de personal, instauró ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo acción de nulidad y restablecimiento del derecho, radicada bajo el No. 2002-01292 y decidida mediante fallo del 31 de

enero de 2005 proferido por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, que declaró la nulidad del “Decreto 005 del 14 de enero de 2002, por medio del cual se adopta la planta global del personal de la administración central del Municipio de Barrancabermeja, en cuanto suprimió el cargo de Jefe de Unidad Código 207 grado 20”. A título de restablecimiento del derecho, ordenó al municipio de Barrancabermeja incorporar a la señora Lilia Rebeca Torres Niz al cargo que ocupaba a la fecha de su retiro, o a otro cargo de igual o superior categoría, así como al reconocimiento y pago a su favor de todos los sueldos, primas, bonificaciones y demás asignaciones básicas correspondientes al cargo que venía desempeñando, desde que se produjo el acto de retiro hasta cuando efectivamente sea reintegrada a su cargo. El municipio de Barrancabermeja dio cumplimiento a dicha orden mediante Decreto 042 del 10 de febrero de 2006, a través del cual ofreció a la señora Torres Niz el cargo de Profesional Especializado Grado 04 Código 222, cuya responsabilidad consiste en dirigir y coordinar el Sistema General de Seguridad Social en Pensión en el Municipio, atendiendo el cobro y pago de cuotas partes y bonos pensionales. Mediante Resolución 0667 del 23 de febrero de 2006 fue nombrada en propiedad en el citado cargo, al cual corresponde una asignación mensual que asciende a los $2.921.262. Al dar cumplimiento a la orden judicial, el municipio no tuvo en cuenta que el cargo en el que debía ser ubicada correspondía a uno de igual nivel, salario y

funciones, que son componentes integrales del empleo. En ese orden de ideas, el grado salarial al momento del reintegro de conformidad con la escala salarial aprobada por el Decreto 90 de 2005 corresponde al nivel ejecutivo Grado 2 con una asignación básica mensual de $3.722.972 y no con el cargo de nivel profesional Grado 4, cuya remuneración es $2.921.262, en el que fue nombrada. Considera que no se ha dado real cumplimiento a la sentencia de la jurisdicción administrativa, pues el cargo que le fue asignado no goza de ninguna autonomía para la toma de decisiones, debiendo limitarse a ejecutar los programas previamente diseñados por los funcionarios de nivel directivo y no se responsabiliza más que por las tareas asignadas en cumplimiento de sus funciones. En razón a lo anterior, el 29 de julio de 2010 radicó ante el Tribunal Administrativo de Santander demanda ejecutiva en contra del municipio de Barrancabermeja con la finalidad de que se diera cumplimiento al fallo del 31 de enero de 2005 que ordenó su incorporación al cargo que ocupaba para la fecha de su retiro, o a otro de similar o superior categoría, y el reconocimiento y pago de todos los sueldos, primas, bonificaciones y demás asignaciones básicas correspondientes al cargo que venía desempeñando. El referido Tribunal remitió por competencia la acción ejecutiva a los Juzgados Administrativos, correspondiendo el conocimiento de la misma al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que en auto del 3 de diciembre de 2010 denegó el mandamiento por obligación de hacer y de pago.

Según el despacho, los documentos aportados no fueron suficientes para proferir el respectivo mandamiento, por cuanto no permiten establecer si el ejecutado incumplió con la orden emitida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar. Contra dicha providencia interpuso recurso de apelación que fue rechazado por extemporáneo por el Tribunal Administrativo de Santander en auto proferido el 23 de febrero de 2011, con fundamento en el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil. Contra la anterior determinación presentó recurso de súplica, resuelto mediante proveído de fecha 3 de febrero de 2012 decidiendo confirmar la providencia recurrida. Al proceso ejecutivo fueron aportados, la primera copia de la sentencia del 31 de enero de 2005, así como la copia simple de los Decretos 366 de 1990 y 042 del 10 de febrero de 2006 expedidos por el Alcalde Municipal de Barrancabermeja, los actos administrativos de nombramiento en propiedad en el cargo de Profesional Especializado Código 222 Grado 02 y la liquidación de salarios y prestaciones dejadas de cancelar, documentos suficientes para establecer el incumplimiento de la ejecutada. En ese sentido, considera que las actuaciones del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander vulneran sus derechos fundamentales, pues para la presentación de la demanda ejecutiva se aportó la primera copia que presta mérito ejecutivo, así como los documentos relacionados con el incumplimiento del fallo por parte de la accionada, siendo deber del juez oficiar a la demandada con el fin de que aportara los antecedentes

administrativos. CONTESTACIÓN El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga rindió informe sobre los hechos de la presente acción manifestando que mediante auto del 3 de diciembre de 2010 denegó el mandamiento por obligación de hacer y de pago, dentro del proceso ejecutivo de radicado 2010-0541 promovido por Lilia Rebeca Torres Niz contra el Municipio de Barrancabermeja, por considerar que la demanda no reunía los requisitos de ley y que lo aportado por la demandante al proceso era insuficiente para librar el mandamiento ejecutivo solicitado. La decisión anterior fue notificada por estado el día 7 de diciembre de 2010 y el 15 de diciembre siguiente la parte demandante interpuso recurso de apelación que fue rechazado por extemporáneo por el Tribunal en auto del 23 de febrero de

2011. La ejecutante interpuso recurso de súplica, decidido mediante proveído del 3 de febrero de 2012 que confirmó la determinación anterior.

Señala que a la señora Torres Niz le fueron respetados el debido proceso y las providencias fueron proferidas con observancia de la reglamentación vigente, otorgándosele las oportunidades pertinentes para interponer los recursos de ley, de donde concluye que no existe la alegada vulneración de derechos fundamentales. Por su parte, el Municipio de Barrancabermeja centró su informe en el hecho de haber dado cabal cumplimiento al fallo proferido por la jurisdicción contencioso administrativa el 31 de enero de 2005 y, refiriéndose a las decisiones judiciales cuestionadas indicó que asiste a las partes una carga procesal que para el caso

se traduce en aportar la documentación necesaria para obtener la decisión esperada, además de apoyar la tesis según la cual el término de apelación para procesos ejecutivos se rige por los lineamientos del C.P.C., toda vez que el artículo 213 del C.C.A. refiere únicamente a trámites ordinarios. El Tribunal Administrativo de Santander no remitió el informe solicitado. PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia de 13 de diciembre de 2012 denegó el amparo solicitado, con fundamento en las siguientes razones: Estimó la Sala que debido a la falta de regulación del proceso ejecutivo por parte del Código Contencioso Administrativo, es necesario hacer una remisión al Código de Procedimiento Civil y en esa medida, no fue errada la decisión de rechazar el recurso de apelación por extemporáneo con fundamento en la ley procesal civil. Indicó que la Corporación ha sido reiterativa en señalar que los documentos que integran el título ejecutivo complejo deben ser aportados en copia auténtica y que los documentos amparados con la presunción de autenticidad de que trata el artículo 13 de la Ley 446 de 1998 son solamente los originales de los documentos privados. Así, estimó que en el presente asunto el título se encuentra compuesto por la providencia judicial y los actos administrativos que denotan su incumplimiento, documentos que debieron ser allegados en copia auténtica por la parte interesada. RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN La anterior determinación fue impugnada por la señora Liliana Rebeca Torres Niz,

quien insistió en que el fallo del 31 de enero de 2005 proferido por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, no ha sido acatado por cuanto no ha sido reintegrada a su mismo cargo o a otro de igual o mejor condición, remuneración o categoría y porque el Municipio de Barrancabermeja únicamente canceló la suma de $119.350.331 en forma inadecuadamente indexada. Afirma que el título ejecutivo está constituido por la sentencia de la jurisdicción contenciosa que se encuentra en firme y los actos que en razón de ella se expidan no requieren ser objeto de control de legalidad ante la jurisdicción, sino que basta con una acción ejecutiva para obtener el cumplimiento de la decisión judicial. Con respecto a las pruebas solicitadas en el proceso ejecutivo, informa que el 10 de mayo de 2006 y el 14 de diciembre de 2010 radicó escritos en ejercicio del derecho de petición ante el municipio de Barrancabermeja con el fin de obtener tal documentación, sin obtener respuesta. No obstante, el 12 de enero de 2011 presentó ante el Juez Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga los documentos entregados por la Alcaldía en copia auténtica. Para resolver, se CONSIDERA La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, quien podrá ejercerla por sí mismo o por quien

actúe a su nombre. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y la desnaturalización de la institución de la tutela. Todo ello en consideración a que tratándose de providencias judiciales, se está precisamente frente a otros medios de defensa judicial, ordinarios o especiales, en los que se cuenta con recursos e incidentes cuya finalidad es hacer valer los derechos, lo que hace que la tutela sea a todas luces improcedente. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.

También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia, y también los que a futuro determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de

modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 En el presente asunto, la demandante alega que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga transgredió sus derechos fundamentales, al proferir el auto del 3 de diciembre de 2010 mediante el cual denegó el mandamiento por obligación de hacer y de pago, por no haber sido allegadas las copias auténticas de unos documentos que en su sentir no forman parte del título ejecutivo que pretendía hacer valer. Advierte la Sala que las inconformidades que en esta acción se plantean contra la referida decisión del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, pudo ser cuestionada mediante los recursos que la ley establece, concretamente el recurso de apelación. No obstante, Lilia Rebeca Torres Niz hizo uso de este recurso de manera

extemporánea, razón por la cual el mismo fue rechazado por el Tribunal 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Administrativo de Santander en auto del 23 de febrero de 2011, decisión confirmada en providencia del 3 de febrero de 2012, mediante la que se resolvió el recurso de súplica interpuesto por la demandante. La señora Torres Niz estima que la providencia que rechazó el recurso de apelación es igualmente violatoria de sus derechos fundamentales por cuanto el término que debió tener en cuenta el Tribunal fue el de cinco días establecido en el Código Contencioso Administrativo y no el de tres que contempla la ley procesal civil. El Decreto 1 de 1984 (C.C.A.) no establece el trámite que debe seguirse para los procesos ejecutivos; no obstante, el artículo 87 dispone en lo pertinente que “En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”. En ese sentido, la decisión del Tribunal fue adoptada conforme a las normas que regulan la materia y no puede pretender la señora Torres Niz mediante esta acción constitucional revivir los términos que dejó vencer, ni cambiar las decisiones con las que se encuentra en desacuerdo, pues se reitera que la tutela

no es una tercera instancia a través de la cual se puedan subsanar los errores, imprecisiones o descuidos de la parte interesada en obtener un determinado resultado. La tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir argumentos que debieron ser materia de estudio por el juez ordinario, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. Por las razones anteriormente expuestas, la providencia impugnada será revocada para en su lugar, rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA REVÓCASE la providencia proferida el 13 de diciembre de 2012 por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en su lugar, RECHÁZASE por improcedente la acción de tutela interpuesta por Lilia Rebeca Torres Niz. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO