CE-11001-03-15-000-2012-01731-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE

INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia acusada /

PERJUICIO IRREMEDIABLE

[L]a Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por la actora carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia atacada fue proferida el 23 de febrero de 2011 y notificada por edicto del 6 de marzo de 2012, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta más de 6 meses después (17 de septiembre de 2012), sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. (…) Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora no señala los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable. En razón de lo discurrido, se confirmará el fallo impugnado que rechazó por improcedente la presente acción, previa aclaración de que por técnica jurídica la decisión ha debido ser la de denegar la tutela por improcedente y no rechazarla, porque en los términos del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, sólo hay lugar al rechazo cuando la solicitud de tutela no se corrige dentro del término concedido para el efecto por el juez, lo

que no ocurrió en este caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01731-01(AC)

Actor: LINA MARIA QUINTERO VELEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA –SALA QUINTA DE DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado del accionante, contra la providencia del 29 de octubre de 2012 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” que rechazó por improcedente la tutela solicitada.

I. ANTECEDENTES LINA MARÍA QUINTERO VÉLEZ, mediante apoderado, interpuso acción de tutela por considerar vulnerados, mediante vía de hecho, los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia –Sala Quinta de Decisión el 23 de febrero de 2012, que revocó la proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Medellín el 28 de septiembre de 2007 y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, conforme con los hechos que se resumen a continuación: La accionante se vinculó como docente de la Institución Educativa Liceo América

desde el año 1999 hasta el 2002, fecha en que fue trasferida a la Institución Educativa República de Uruguay, con la que estuvo vinculada hasta el año 2005. Dichas instituciones educativas se encuentran adscritas al Municipio de Medellín. Indicó que los nombramientos se realizaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, en un cargo que se encontraba en vacancia definitiva. Igualmente, refirió que fue inscrita en el escalafón docente grado 7. Dijo que el Municipio de Medellín, mediante el Decreto 2549 de 28 de noviembre de 2005 [art. 197], la retiró del cargo. En consecuencia, la señora Quintero Vélez demandó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al Municipio de Medellín, para que se declarara la ilegalidad del artículo 197 del Decreto 2549 de 2005 y se ordenara al ente territorial demandado que procediera a reintegrarla y pagarle las sumas correspondientes a los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde su retiro hasta la fecha efectiva del reintegro. La demanda correspondió por reparto al Juez Quince Administrativo de Medellín. El referido despacho judicial, mediante providencia de 28 de septiembre de 2007, declaró la nulidad del artículo 197 del Decreto 2549 de 2005 y, a modo de restablecimiento del derecho, ordenó al Municipio de Medellín que reconociera y pagara a favor de la demandante los salarios dejados de percibir desde el 28 de noviembre de 2005 hasta el 12 de marzo de 2006, fecha en que celebraron las

elección parlamentarias, por considerar que durante ese lapso tuvo efectos la prohibición legal señalada en la Ley 996 de 2005 [art. 38-5], pues el ente territorial demandado adujo “razones de ‘buen servicio’ para despedir funcionarios de carrera”. El Municipio de Medellín apeló la decisión del a quo ante el Tribunal Administrativo de Antioquia –Sala Quinta de Decisión que, en sentencia de 23 de febrero de 2012, revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho deprecada por la actora. Sobre el particular, argumentó la señora Quintero Vélez que la decisión del tribunal constituye vía de hecho por defecto sustantivo, violación del precedente y defecto fáctico, pues desconoció la Ley de Garantías [Ley 996 de 2005], así como el hecho de que la accionante se vinculó al Municipio de Medellín antes de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 y, por lo tanto, no se puede afirmar que su nombramiento era en provisionalidad y no en propiedad. Por lo anterior, pidió que se dejara sin efectos la decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 23 de febrero de 2012 o, en su defecto, que se confirmara el fallo del Juzgado Quince Administrativo de Medellín. Avocado el conocimiento de la presente acción el Consejero de Estado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren vinculó al Tribunal Administrativo de Antioquia, como entidad judicial demandada, y al Juzgado Quince Administrativo de Medellín y a la Alcaldía de Medellín, como terceros interesados en las resultas del proceso.

II. OPOSICIÓN La titular del Juzgado Quince Administrativo de Medellín, tercero con interés, pidió que se negara la solicitud de tutela deprecada por la señora Quintero Vélez, toda vez que, según se advierte en el escrito de demanda, la decisión de 18 de septiembre de 2007 no fue objeto de controversia.

La Magistrada Beatriz Elena Jaramillo Muñoz del Tribunal Administrativo de Antioquia –Sala Quinta de Decisión se opuso a la presente solicitud de amparo, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el fallo objeto de censura. Igualmente, señaló que la providencia de 23 de febrero de 2012 se encuentra debidamente motivada en las pruebas aportadas y en las normas aplicables al caso concreto y, por consiguiente, afirmó que, por no existir vulneración de los derechos fundamentales alegados por la actora, no se cumplen con los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. El apoderado del Municipio de Medellín, tercero con interés en las resultas del proceso, solicitó que se declarara la improcedencia de la presente acción de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez y, además, porque las inconformidades de la accionante están encaminadas a controvertir una decisión de segunda instancia que puso fin a un debate procesal y, en consecuencia, pretende controvertirse en una tercera instancia, pues los argumentos se centran en el ejercicio hermenéutico del juez de conocimiento.

III. FALLO IMPUGNADO El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante sentencia de

29 de octubre de 2012, rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada por la actora, porque consideró que la actuación adelantada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho acató las garantías del debido proceso y el acceso a la administración de justicia, toda vez que la Corporación judicial accionada efectuó una correcta interpretación y aplicación de las normas aplicables al asunto debatido. En efecto, dijo que la decisión cuestionada fue producto de la conjunción en la apreciación de las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica y la interpretación legal de las normas aplicables, lo que le permitió concluir al Tribunal Administrativo de Antioquia que la entidad territorial demandada ejerció la potestad administrativa con sujeción a los dispositivos vigentes en el ordenamiento jurídico y, por ende, que no se desvirtuó la legalidad del acto administrativo censurado. Finalmente, aclaró que si bien la señora Lina María Quintero Vélez manifestó en el escrito de tutela que actúa con la coadyuvancia del señor Santiago Caro Cuartas, lo cierto es que a folio 37 del expediente se observa el poder que esta le confirió y, en consecuencia, aclara que a este se le reconoce personería como apoderado de la accionante y no como coadyuvante.

IV. IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la anterior decisión para que se revocara y, en su lugar, se accediera al amparo deprecado, para lo cual reiteró los argumentos consignados en el escrito inicial de demanda, respecto de la configuración de vía de hecho por violación del precedente.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos

constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e

insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así:

(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la

existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, la accionante solicitó que se dejara sin efectos la sentencia de 23 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión y que, en consecuencia, se dictara una nueva providencia en la que se despacharan favorablemente las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Municipio de Medellín. Lo anterior, por cuanto, considera la actora, que al negar las pretensiones de la demanda, el tribunal accionado incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, pues fundó tal decisión en la errónea interpretación de disposiciones normativas y, además, desconoció las pruebas aportadas al expediente. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por la actora carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia atacada fue proferida el 23 de febrero de 2011 y notificada por edicto del 6 de marzo de 2012, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta más de 6 meses después (17 de septiembre de 2012), sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad.

En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la

Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora no señala los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable. En razón de lo discurrido, se confirmará el fallo impugnado que rechazó por improcedente la presente acción, previa aclaración de que por técnica jurídica la decisión ha debido ser la de denegar la tutela por improcedente y no rechazarla, porque en los términos del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, sólo hay lugar al rechazo cuando la solicitud de tutela no se corrige dentro del término concedido para el efecto por el juez, lo que no ocurrió en este caso. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por

autoridad de la ley. FALLA CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 29 de octubre de 2012 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en la acción de tutela instaurada por Lina María Quintero Vélez contra el Tribunal Administrativo de Antioquia –Sala Quinta de Decisión. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ MARTHA TERESA

BRICEÑO DE VALENCIA

Presidente HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS 5 T-123 de 2007, ibídem.