CE-11001-03-15-000-2012-01795-02(AC)A-2017

ACCIÓN DE TUTELA / AUTO QUE SE ABSTIENE DE DAR APERTURA AL TRÁMITE INCIDENTAL DE DESACATO / CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA – Se profirió el fallo de reemplazo [C]onsidera la Sala que el Consejo de Estado – Sección Tercera cumplió con la orden de tutela pues realizó un estudio preliminar sobre la calidad de propietario del señor [H.P.], la cual fue debidamente acreditada con el certificado de libertad y tradición del bien cuestionado. Posteriormente y dentro de sus facultades como juez de la causa, realizó un análisis probatorio que lo llevó a concluir que en el caso concreto ocurrió la ocupación y ordenó la indemnización de los perjuicios causados como se expuso en los numerales anteriores. En consecuencia, al encontrar que la autoridad judicial accionada profirió una nueva decisión en la que aceptó la calidad de propietario del accionante no es procedente abrir incidente de desacato con el fin de ordenar que se dicte una nueva providencia por el simple hecho de no acceder completamente a sus pretensiones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01795-02(AC)A

Actor: HERNANDO PINILLA PACHECO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el incidente de desacato propuesto por

el señor Hernando Pinilla Pacheco, por el presunto incumplimiento de la Sentencia SU-456 del 25 de agosto de 2016 proferida por la Corte Constitucional, en la que se ordenó: “Primero.- LEVANTAR los términos suspendidos en el presente proceso. Segundo.- REVOCAR las sentencias proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, del 13 de marzo y del 12 de junio ambas del año 2014, respectivamente, que negaron la acción de tutela presentada por el señor Hernando Pinilla Pacheco. Para en su lugar, CONCEDER el amparo invocado por el accionante a su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Tercero.- DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la sentencia del 28 de mayo de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Cuarto.- ORDENAR al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B que en el improrrogable término de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la notificacion (sic) de esta providencia, profiera una nueva sentencia de fondo, en la que deberá tener en cuenta lo expuesto en esta sentencia”.

ANTECEDENTES

1. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.1. El señor Hernando Pinilla Pacheco presentó acción de reparación directa contra el INVIAS por la ocupación de su predio denominado “Lote 1” desde el año

1999.

El proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “B”, que en providencia del 9 de abril de 2002, declaró de oficio la excepción de inepta demanda al considerar que la acción que debió iniciar el accionante era la contractual. Lo anterior, al observar que entre las partes existió un acuerdo de compraventa del inmueble cuestionado. 1.2. El demandante presentó recurso de apelación ante el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “B”, quien confirmó la decisión del Tribunal, pero con otros argumentos. Expuso que la acción de reparación si era la adecuada, sin embargo el demandante no demostró que fuera propietario del inmueble ocupado toda vez que sólo aportó copia del certificado de libertad y tradición que constituye el modo, omitiendo probar el título. Adicionalmente, el actor no demostró ser poseedor del Lote 1 razón por la cual no tiene titularidad alguna para reclamar la ocupación de la administración. 1.3. El señor Hernando Pinilla Pacheco presentó acción de tutela la cual fue resuelta desfavorablemente por esta Sección el 16 de marzo de 2014. Consideró esta Sala que no se presentó el defecto fáctico alegado, por cuanto la jurisprudencia de la Sección Tercera vigente al momento de proferir la sentencia estableció que era indispensable para hablar de propietario demostrar el título y el modo. Esta decisión fue impugnada ante la Sección Quinta del Consejo de Estado que en providencia del 12 de junio del mismo año confirmó la sentencia de tutela. 1.4 El proceso fue seleccionado en sede de revisión por la Corte Constitucional,

que mediante sentencia SU-454 del 25 de agosto de 2016 concedió el amparo solicitado. Expuso el tribunal constitucional que el Consejo de Estado – Sección Tercera incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifestó con relación estrecha con el defecto fáctico. Esto por cuanto al exigir el título que da cuenta de la transferencia de dominio se impone una carga adicional al demandante cuando en el proceso ya se había demostrado el modo, esto es con el registro en la oficina de instrumentos públicos. Como base de dicha decisión invocó la postura actual del órgano de cierre en materia contenciosa administrativa. En los siguientes términos se pronunció la Corte Constitucional: En consecuencia, la Sala precisa que la exigencia de la acreditación del título y el modo para probar judicialmente el derecho de propiedad de bienes inmuebles en la acción de reparación directa en donde no existe debate litigioso sobre el dominio de un bien inmueble, constituye un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto interrelacionado con defecto fáctico porque: i) el requerimiento se hace por parte de la autoridad judicial dentro de un proceso en el que su objeto no es la existencia, validez o eficacia del título en sí mismo, es decir, no se discute la propiedad del bien inmueble sino que la controversia gravita en otros aspectos, como serían pretensiones de tipo indemnizatorias; de tal suerte que ii) el certificado de libertad y tradición expedido por el Registrador de la Oficina de Instrumentos Públicos, es suficiente para demostrar el derecho de dominio del predio, puesto que allí se encuentra inscrito el título, el cual ha sido sometido a una calificación

jurídica por parte de dicho funcionario. 1.5 El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “B”, en cumplimiento de la anterior decisión, profirió la sentencia del 17 de noviembre de 2016 en la que declaró patrimonial y extracontractualmente responsable al INVIAS por la ocupación del inmueble del actor. Como consecuencia condenó en abstracto a dicha entidad al resarcimiento de los perjuicios por daño emergente y lucro cesante. En dicha providencia se manifestó que el demandante demostró la titularidad del inmueble, así como la ocupación del mismo. Sin embargo ordenó una condena en abstracto al considerar que el avalúo de FEDELONJAS carece de razonamiento y fundamento. Lo mismo aplica para el avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en el cual no se valoró la edificación realizada en el inmueble. De igual forma ordenó el reconocimiento de los intereses en un valor de 6% anual y limitó el monto de la indemnización a $454.873.571, por ser el valor establecido en las pretensiones, esto con el fin de no recaer en un fallo extrapetita.

2. Trámite e informes rendidos 2.1 El señor Hernando Pinilla Pacheco solicitó el cumplimiento de la sentencia SU-454 del 20 de agosto de 2016 al considerar que la Sección Tercera del Consejo de Estado no se estuvo a lo dispuesta por la Corte Constitucional. 2.1.1 Indicó que en la parte motiva de la providencia se señaló que la “…base del avalúo de los perjuicios es el avalúo de FEDELONJAS elaborada en el mes de

febrero de 99…”. Así las cosas, como quiera que la sentencia SU es de obligatorio la autoridad judicial accionada no puede imponer una carga adicional al demandante relacionada con la cuantificación de los perjuicios, máxime si entre las partes ya habían acordada el valor del inmueble. 2.1.2 Manifestó que en el proceso nunca se puso en duda las facultades del doctor Francisco Quiñones Avila, quien fue el funcionario autorizado por INVIAS para realizar los trámites de la expropiación y que llevaron al acuerdo entre las partes sobre el precio del Lote 1. Sumado a ello, la Administración nunca profirió un acto administrativo por medio del cual desconociera el avalúo presentado por FEDELONJAS. 2.1.3 Argumentó que los intereses concedidos en la condena y que corresponde al 6% anual están mal ordenadoras, por cuanto la sentencia pretende que los perjuicios en materia de intereses se consideren como si tuvieran la misma causa de la indexación del capital y no es lo mismo porque los intereses son el rendimiento del capital y la indexación convertido un valor histórico en real. 2.1.4. Expuso que no es posible limitar la indemnización toda vez que en la demanda no se indicó un tope para el reconocimiento por daño emergente, lucro cesante e intereses. De igual forma, no existe un fallo extrapetita si se da cumplimiento a la sentencia de la Corte Constitucional. 2.2 La solicitud fue presentada ante la Corte Constitucional que mediante auto del 19 de diciembre de 2016 remitió el proceso a esta Corporación para estudiar de fondo el asunto (fl 2 y 3) El 26 de enero de 2017 el consejero ponente profirió auto en el que requirió al

Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B para que acreditara el cumplimiento de la sentencia SU 454 del 25 de agosto de 20161. 2.3 La Sección Tercera – Subsección B de esta Corporación, por intermedio del magistrado ponente2, indicó que de la lectura completa de la sentencia de la Corte Constitucional se desprende que su objeto se limita al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto en materia probatoria, específicamente, en la prueba de la calidad de propietario del señor Hernando Pinilla Pacheco. Fue precisamente siguiendo las directrices del Tribunal Constitucional y la postura vigente de esta Corporación que se aceptó que dicha calidad fuera probada sólo con el certificado de tradición y libertad. Manifestó que la Corte no se pronunció sobre la determinación de la indemnización por los perjuicios ocasionados con fundamento en un medio probatorio determinado, pues ello equivaldría a usurpar la competencia del juez de la causa. 1 Fl 68 y 69 2 Consejero Danilo Rojas Betancourth Resaltó que en la sentencia de unificación se hizo mención al avalúo de FEDELONJAS en el sentido de que en el caso en que no se acreditara la propiedad del demandante, dicho medio probatorio demostraba la posesión del inmueble, como quiera que ejerció una relación material con el mismo al negociar su venta con fundamento en dicho avalúo. Indicó que lo pretendido por el accionante es que se le imponga a esta Corporación la obligación de fallar en favor de todas sus pretensiones, bajo argumentos que no fueron estudiados por la Corte Constitucional.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Incidente de desacato En virtud de los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 el juez de tutela debe hacer uso de todas las medidas necesarias para obtener el cumplimiento del fallo.

Solo así se podría restablecer el derecho fundamental violado. Al enterarse del incumplimiento del fallo el juez constitucional puede requerir al superior del funcionario al que le correspondía dar cumplimiento al fallo de tutela, para que lo haga cumplir, y abra el correspondiente proceso disciplinario. Si pasadas 48 horas no ha cumplido, el juez ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme con lo ordenado y se encargará directamente del cumplimiento del fallo. Además, el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior, hasta que se cumpla la sentencia. Sin embargo, no siempre será necesario sancionar, pues si se demuestra el cumplimiento de la orden, la sanción carecería de fundamento. Debe recordarse que la finalidad del incidente de desacato no es sancionatoria; por el contrario, lo que se busca es obtener el cumplimiento del fallo. 22.. Análisis del caso 2.1 De los documentos obrantes en el expediente la Sala observa que el 17 de noviembre de 2016 la Sección Tercera de esta Corporación profirió una decisión en reemplazo de la providencia del 28 de mayo de 2012, la cual quedó sin efectos de conformidad con la sentencia de unificación 454 del 25 de agosto de 2016 dictada por la Corte Constitucional. Como se expuso en los antecedentes de esta providencia, la autoridad judicial accionada examino los pruebas aportadas al proceso y determinó que el señor

Hernando Pinilla Pacheco demostró su calidad de propietario del bien inmueble ocupado por la administración. Así las cosas, señaló que al estar sujeta la ocupación a un régimen de responsabilidad objetivo y al comprobarse la misma por parte del INVIAS para realizar unas obras públicas, era procedente condenar a la administración. Ahora bien, respecto a la condena a imponer el juez de la causa realizó un análisis de las pruebas aportadas al proceso, con especial énfasis en los avalúos realizados por FEDELONJAS y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, del que determinó que era procedente una condena en abstracto al no contar con los medios idóneos que dieran cuenta del valor real del inmueble al momento de la ocupación. Lo anterior por cuanto (i) el avalúo de Fedelonjas carece de motivación pues no se explicaron las razones por las cuales se le asignó al Lote 1 un valor de $454.873.583 y (ii) el avalúo del Instituto no tuvo en consideración la casa que se encontraba construida en el predio, además el precio correspondía al año 2000 y no al 1999 fecha en la que se originó la ocupación. 2.2 Para el actor, esta decisión desconoció los parámetros fijados por la Corte Constitucional toda vez que en la SU se dispuso que para establecer los perjuicios debía tomarse como base el avalúo de Fedelonjas. De igual forma, expone su inconformidad frente a otros temas estudiados por la Sección Tercera tales como la competencia del funcionario Francisco Quiñones Ávila, el porcentaje de los intereses reconocidos y el límite de la indemnización.

2.3 De la lectura de la SU–454 del 26 de agosto de 2016, considera la Sala que, contrario a lo expuesto por el actor, la Sección Tercera de esta Corporación dio cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional. Esto por cuanto el tema de discusión en sede de revisión fue exclusivamente el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al exigir que para acreditar la condición de propietario el señor Hernando Pinilla debía aportar copia del título y del modo con los que adquirió el Lote 1. Así lo expuso la Corte al determinar el problema jurídico en los siguientes términos: “La Corte formuló el problema jurídico tendiente a establecer si tal análisis probatorio de la calidad de propietario de un bien inmueble incurrió en defectos procedimental por exceso ritual manifiesto en materia probatoria interrelacionado con defecto fáctico, que además, vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del accionante”. Por lo anterior se realizó un estudio del precedente del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, así como un análisis del registro y su relación con el derecho de propiedad, que llevaron a concluir que: “En consecuencia, la Sala precisa que la exigencia de la acreditación del título y el modo para probar judicialmente el derecho de propiedad de bienes inmuebles en la acción de reparación directa en donde no existe debate litigioso sobre el dominio de un bien inmueble, constituye un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto interrelacionado con defecto fáctico porque: i) el requerimiento se hace por parte de la autoridad judicial dentro de un proceso en el que su objeto no es la

existencia, validez o eficacia del título en sí mismo, es decir, no se discute la propiedad del bien inmueble sino que la controversia gravita en otros aspectos, como serían pretensiones de tipo indemnizatorias; de tal suerte que ii) el certificado de libertad y tradición expedido por el Registrador de la Oficina de Instrumentos Públicos, es suficiente para demostrar el derecho de dominio del predio, puesto que allí se encuentra inscrito el título, el cual ha sido sometido a una calificación jurídica por parte de dicho funcionario”. Se resalta que la Corte Constitucional no realizó pronunciamientos sobre la indemnización por la presunta ocupación ni hizo juicios de valor de los demás elementos probatorios allegados al proceso al ser temas de estudio de fondo una vez acreditada la propiedad. 3 Se expuso en la sentencia que no era posible determinar si los conceptos usados para el avalúo fueron lógicamente adecuados, no se manifestó en que consistían los factores F.T.U y U.M.E, no se comparó el buen con otros valores en la zona, ni se realizó estudio detallado del área entre otros. 2.4 En consideración a estas premisas considera la Sala que el Consejo de Estado – Sección Tercera cumplió con la orden de tutela pues realizó un estudio preliminar sobre la calidad de propietario del señor Hernando Pinilla, la cual fue debidamente acreditada con el certificado de libertad y tradición del bien cuestionado. Posteriormente y dentro de sus facultades como juez de la causa, realizó un análisis probatorio que lo llevó a concluir que en el caso concreto ocurrió la ocupación y ordenó la indemnización de los perjuicios causados como se expuso en los numerales anteriores.

En consecuencia, al encontrar que la autoridad judicial accionada profirió una nueva decisión en la que aceptó la calidad de propietario del accionante no es procedente abrir incidente de desacato con el fin de ordenar que se dicte una nueva providencia por el simple hecho de no acceder completamente a sus pretensiones. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. ABSTÉNGASE de iniciar el incidente de desacato propuesto contra el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “B”, por considerar cumplida la Sentencia SU–454 del 26 de agosto de 2016, por las razones expuestas en la presente providencia.

2. NOTIFÍQUESE la presente providencia, a las partes interesadas, por el medio más expedito.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS STELLA JEANNETTE CARVAJAL

BÁRCENAS BASTO Presidente de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ