CE-11001-03-15-000-2012-01815-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA – Ajustada a derecho / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PROGRAMA DE PROTECCIÓN DE VÍCTIMAS Y TESTIGOS / MUERTE DE TESTIGO / FALTA DE ACREDITACIÓN

DEL CUMPLIMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – El ejercicio de la presente acción pretende revivir discusiones debidamente resueltas por el juez natural [S]e advierte que la acción de tutela no está llamada a prosperar, habida cuenta de que la decisión judicial cuestionada se encuentra debidamente motivada y se profirió en cumplimiento de las normas y de la jurisprudencia que las autoridades judiciales accionadas, como jueces naturales del proceso, consideraron aplicables al asunto debatido, sin que se evidencien los defectos que se aducen en su contra. Lo anterior por cuanto que, de los hechos y las pretensiones se desprende que los accionantes solicitan que se admitan el medio de control de la acción de reparación directa en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, la que se rechazó por operar el fenómeno de la caducidad. En ese orden de ideas, la Sala advierte que el numeral 8) del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) estipula que

“(l)a de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.”. Ahora bien, es claro que la caducidad se empieza a contar desde el momento en que se conoce la ocurrencia del hecho que generó el daño, lo que en el caso en estudio sería el 4 de diciembre de 2009, fecha en que fue asesinado el señor [E.R.V.], quien estaba vinculado al programa de protección de testigo de la Fiscalía General de la Nación. Así las cosas, los hoy accionantes tenían hasta el 4 de diciembre de 2011 para presentar el mecanismo de control de la reparación directa, sin embargo, como uno de los requisitos de procedibilidad es agotar la conciliación prejudicial o extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, los accionantes presentaron la solicitud de conciliación prejudicial el 6 de octubre de 2011, por lo que suspendió el término de caducidad por 3 meses. Así, la demanda se tenía que presentar a más tardar el 12 de marzo de 2012, so pena de ser rechazada por operar el fenómeno de la caducidad. En vista de lo anterior, se encuentra en el expediente que la demanda se presentó el 30 de marzo de 2012, es decir, cuando el medio de control había caducado. Por otra parte, la Sala no comparte la afirmación de los accionantes, pues la demora de la Procuraduría

General de la Nación en remitir la solicitud a la ciudad de Bogotá, no es óbice para abstenerse a presentar la demanda, toda vez que según el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, si al cumplirse el término de los tres meses la audiencia de conciliación no se ha realizado se entenderá agotado el requisito de la conciliación, por consiguiente, los accionantes tuvieron la posibilidad de presentar la demanda en tiempo, sin que se pudiera endilgar alguna responsabilidad a las autoridades encargadas de practicar dicha audiencia. Por tanto, la Sala concluye que no existe un motivo justificado que configure una de las causales especiales que hacen procedente de manera excepcional la acción de tutela contra providencias judiciales. Por el contrario, encuentra que el ejercicio de la presente acción pretende revivir discusiones debidamente resueltas por el juez natural. Al respecto, debe la Sala insistir en el hecho de que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. En ese orden de ideas, procede confirmar el fallo impugnado, pero en el entendido de que la tutela se debió negar por improcedente y no rechazarse, por cuanto el rechazo solo procede cuando no se corrige oportunamente la solicitud dentro del término conferido para el efecto por el juez de tutela, situación que no fue la que aquí se presentó.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 - NUMERAL 8 / LEY 640 DE 2001ARTÍCULO 35

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01815-01(AC)

Actor: FLOR ALBA VÉLEZ SÁNCHEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

TERCERA, SUBSECCIÓN “C” EN DESCONGESTIÓN Y EL JUEZ TREINTA Y UNO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ La Sala decide la impugnación formulada por la apoderada de Flor Alba Vélez Sánchez, Alexis Restrepo Vélez, Arrizon Alvarado Vélez y Carlos Ferney Cataño Mayorquín en nombre propio y en representación del menor Hitler Cataño Vélez contra la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2012, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en la que se rechazó por improcedente la acción de amparo interpuesta por los accionantes. ANTECEDENTES Flor Alba Vélez Sánchez, Alexis Restrepo Vélez, Arrizon Alvarado Vélez y Carlos Ferney Cataño Mayorquin, en nombre propio y en representación del menor Hitler Cataño Vélez, solicitaron, mediante apoderada, la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección tercera, Subsección “C” en Descongestión y el Juez Treinta y Uno

Administrativo de Bogotá, conforme con los siguientes hechos: El 4 de diciembre de 2009, Extiwar Restrepo Vélez fue asesinado, cuando se encontraba vinculado al programa de protección de testigos y, consecuentemente, bajo la custodia de la Fiscalía General de la Nación. Por lo anterior, los accionantes presentaron acción de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación el 30 de mayo de 2012, la demanda correspondió por reparto al Juez Treinta y Uno Administrativo de Bogotá que, mediante providencia del 17 de abril de 2012, rechazó de plano la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad. Contra la anterior decisión, los accionantes interpusieron recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” de Descongestión que, con auto del 11 de septiembre de 2012, confirmó al decisión del a quo, para lo cual argumentó, que si bien la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 6 de octubre de 2011 y la audiencia de conciliación se realizó el 15 de febrero de 2012 ante el Procurador 142 Judicial ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, el artículo 21 de la ley 640 de 2001 dispone que el término de caducidad se suspende por tres meses con la presentación de la solicitud de conciliación y, en el caso concreto, trascurrieron cuatro meses entre dicha solicitud y la celebración de la audiencia. Para adoptar tal decisión, la Corporación accionada indicó, que a partir de la

fecha del hecho dañoso, 4 de diciembre de 2009, se debe computar el término de 2 años para interponer la acción que, en principio, expiraría el 5 de diciembre de 2011, sin embargo, como fue suspendido por 3 meses, a partir del 6 de octubre de 2011 hasta el 7 de enero de 2012, fecha que por la vacancia judicial se trasladó al 11 de enero de 2012. Ahora bien, señaló que, como al momento de la solicitud de conciliación prejudicial restaban 59 días para interponer la acción de reparación directa, se debe concluir que el fenómeno de la caducidad operó el 10 de marzo de 2012 que, como fue sábado, se trasladó al día hábil siguiente, es decir, el 12 de marzo de 2012, no obstante lo cual, la demanda se presentó el 30 de marzo de 2012. Sobre el particular, los accionantes indicaron que el juez y tribunal accionado desconocieron que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 6 de octubre de 2011 ante la Procuraduría Judicial de Pereira que, el 9 de noviembre de 2011, la remitió por competencia a la Procuraduría General de la Nación, entidad que la recibió el 17 de noviembre de 2011 y, en consecuencia, que no puede tenerse esta como fecha cierta de la radicación de la solicitud. Asimismo, dijeron que no es correcto, como hizo el tribunal, contar el término de caducidad a partir de los tres meses siguientes a la solicitud de conciliación, sino que debe computarse desde el día siguiente a la celebración de esta, puesto que

en el caso concreto, fue responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación el prolongado tiempo transcurrido entre la solicitud y la audiencia, dado que tardó en remitir la solicitud de conciliación a la ciudad de Bogotá. Agregaron que, el 17 de enero de 2012 fue aplazada por solicitud de la Procuraduría para estudiar mejor el caso fijándola para el 17 de febrero de 2012. Por último, indicaron que, como los hechos anteriores no fueron provocados por ellos sino por la entidad pública y era necesario recurrir a esta para agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación, el término se debe contar desde el día siguiente a la conciliación, es decir, el 18 de febrero de 2012. Por lo anterior, formuló las siguientes pretensiones: Que se amparen los derechos fundamentales invocados, en consecuencia, que se deje sin efectos el auto de 11 de septiembre de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” de Descongestión, que confirmó la providencia del 17 de abril de 2012, que rechazó de plano la demanda presentada por la hoy accionante, por operar el fenómeno de la caducidad. Por lo anterior, que se ordene a las autoridades judiciales accionadas que admitan la demanda de reparación directa presentada en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación. OPOSICIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” de Descongestión manifestó que, la actuación censurada se profirió con base en lo dispuesto en el artículo 21 de la ley 640 de 2001 y en el literal c) del

artículo 3 del Decreto 1716 de 2009. Indicó que, no es posible que se valorara la demora para determinar si tienen justificación o quienes son imputables para derivar consecuencias de las mismas, como se pretende en el asunto en estudio, en el que se indicó una posible negligencia por parte de la Procuraduría Judicial Segunda en Asuntos Administrativos de la ciudad de Pereira en remitir la solicitud al funcionario del Ministerio Público competente en la ciudad de Bogotá. Por otra parte, el Juez Treinta y Uno Administrativo de Bogotá afirmó que, no se negó el derecho de acceso a la administración de justicia ni al debido proceso, puesto que, la demanda de reparación directa no cumplió con los requisitos de admisibilidad al estar caducada y no se configura ninguna vía de hecho que permita incoar la acción de tutela, toda vez que, el problema jurídico que se propone fue resuelto en el proceso ordinario a la luz de la ley. FALLO IMPUGNADO El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia del 4 de diciembre de 2012, rechazó por improcedente la solicitud de amparo interpuesta por los accionantes. Argumentó que, la causa pretendi se desató en dos instancias, de manera que la decisión de rechazo fue objeto del recurso que legalmente procedía, el cual fue tramitado adecuadamente, así, cada uno de los jueces que intervino expresó lo que encontró probado, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en su análisis consideró que efectivamente, como lo declaró el juez Treinta y Uno Administrativo de Bogotá la demanda estaba caducada, teniendo como fecha de

presentación de la solicitud de conciliación aquella que efectivamente se solicitó tenerse en cuenta en la alzada, y aplicando en su integridad el Artículo 3º del decreto 1716 de 2009 que reglamentó el Artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y el Capitulo V de la Ley 640 de 2001. LA IMPUGNACIÓN Flor Alba Vélez Sánchez, Alexis Restrepo Vélez, Arrizon Alvarado Vélez y Carlos Ferney Cataño Mayorquín, en nombre propio y en representación del menor Hitler Cataño Vélez, impugnó la anterior decisión, con el fin de que se revocara la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Indicó que, la interpretación que realizaron las autoridades judiciales va en detrimento de principios constitucionales y del derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, al exponer a los sujetos demandantes a cargas injustificadas en cuanto a la demora del trámite en la Procuraduría General de la Nación y a la falta de claridad de los preceptos en el computo de términos de la caducidad. Sostuvo que, el acceso a la administración de justicia no puedes estar diferido ni obstaculizado por una condición de procedibilidad que no ofrece claridad, aun sabiendo que el único propósito de la demandante era agotar el requisito de procedibilidad y que lo hizo en debida forma. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales

fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten

falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones, por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato

constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre2. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto

hubiere sido posible y 2 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, el accionante pidió que se le ampararan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” con la providencia de 11 de septiembre de 2012, que confirmó el proveído 17 de abril de 2012, que rechazó de plano la demanda, presentada por la hoy accionante, por operar el fenómeno de la caducidad. En consecuencia, pidió que se ordenara a las autoridades judiciales accionada

que admitieran la acción de reparación directa que presentaron los hoy accionantes en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación. Al respecto, se advierte que la acción de tutela no está llamada a prosperar, habida cuenta de que la decisión judicial cuestionada se encuentran debidamente motivada y se profirió en cumplimiento de las normas y de la jurisprudencia que las autoridades judiciales accionadas, como jueces naturales del proceso, consideraron aplicables al asunto debatido, sin que se evidencien los defectos que se aducen en su contra. Lo anterior por cuanto que, de los hechos y las pretensiones se desprende que los accionantes solicitan que se admitan el medio de control de la acción de reparación directa en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, la que se rechazó por operar el fenómeno de la caducidad. En ese orden de ideas, la Sala advierte que el numeral 8) del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) estipula que “(l)a de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.”. Ahora bien, es claro que la caducidad se empieza a contar desde el momento en que se conoce la ocurrencia del hecho que generó el daño, lo que en el caso en estudio sería el 4 de diciembre de 2009, fecha en que fue asesinado el señor Restrepo Vélez, quien estaba vinculado al programa de protección de testigo de la

Fiscalía General de la Nación. Así las cosas, los hoy accionantes tenían hasta el 4 de diciembre de 2011 para presentar el mecanismo de control de la reparación directa, sin embargo, como uno de los requisitos de procedibilidad es agotar la conciliación prejudicial o extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, los accionantes presentaron la solicitud de conciliación prejudicial el 6 de octubre de 2011, por lo que suspendió el término de caducidad por 3 meses. Así, la demanda se tenía que presentar a más tardar el 12 de marzo de 2012, so pena de ser rechazada por operar el fenómeno de la caducidad. En vista de lo anterior, se encuentra en el expediente que la demanda se presentó el 30 de marzo de 2012, es decir, cuando el medio de control había caducado. Por otra parte, la Sala no comparte la afirmación de los accionantes, pues la demora de la Procuraduría General de la Nación en remitir la solicitud a la ciudad de Bogotá, no es óbice para abstenerse a presentar la demanda, toda vez que según el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, si al cumplirse el término de los tres meses la audiencia de conciliación no se ha realizado se entenderá agotado el requisito de la conciliación, por consiguiente, los accionantes tuvieron la posibilidad de presentar la demanda en tiempo, sin que se pudiera endilgar alguna responsabilidad a las autoridades encargadas de practicar dicha audiencia. Por tanto, la Sala concluye que no existe un motivo justificado que configure una de las causales especiales que hacen procedente de manera excepcional la

acción de tutela contra providencias judiciales. Por el contrario, encuentra que el ejercicio de la presente acción pretende revivir discusiones debidamente resueltas por el juez natural. Al respecto, debe la Sala insistir en el hecho de que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. En ese orden de ideas, procede confirmar el fallo impugnado, pero en el entendido de que la tutela se debió negar por improcedente y no rechazarse, por cuanto el rechazo solo procede cuando no se corrige oportunamente la solicitud dentro del término conferido para el efecto por el juez de tutela, situación que no fue la que aquí se presentó. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1.- CONFÍRMASE la sentencia impugnada, proferida el 4 de diciembre de 2012 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro de la acción de tutela promovida por Flor Alba Vélez Sánchez, Alexis Restrepo Vélez, Arrizon Alvarado Vélez y Carlos Ferney Cataño Mayorquín en nombre propio y en representación del menor Hitler Cataño Vélez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” y Juez Treinta y Uno Administrativo de Bogotá. 2.- Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS