CE-11001-03-15-000-2012-02039-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA TRÁMITE INCIDENTAL DE DESACATO / DESACATO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Es responsabilidad personal no institucional / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Del INPEC En primer lugar, se observa que la presente acción de tutela fue interpuesta por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, más no por el Director General de la entidad, así, debe mencionarse que el incidente de desacato se trata de una facultad sancionatoria con la que cuenta el juez para garantizar el cumplimiento de su decisión, en el cual deben cumplirse una serie de requisitos y etapas formales, en aras de garantizar los derechos e intereses fundamentales del incidentado, esto es, para el caso sub judice, Brigadier General [G.A.R.T.]. En igual sentido es necesario recordar que el incidente de desacato se adelanta en contra de la persona que en principio está llamada a cumplir el fallo de tutela, es decir, se trata de analizar una responsabilidad personal, razón por la cual, de acuerdo a lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, incluso si dentro del fallo se consideró que una entidad, vulneró un determinado derecho fundamental, no se puede adelantar el trámite incidental contra la misma, sino contra la persona que en principio, debía cumplir la orden. Finalmente, de acuerdo a lo que se encuentra acreditado en el caso concreto, aunque es claro que los motivos de la violación se refieren a una actuación que eventualmente podría afectar los derechos de intereses fundamentales del Director General del INPEC, no se observa que la presente acción de tutela haya sido presentada por

conducto de apoderado o se haya obrado en calidad de agente oficioso al estar el director de la entidad en una situación que le impedía interponer el recurso de amparo por sí mismo, sino que, por el contrario, es la entidad actora la que alega que le fue vulnerado su derecho (como persona individualmente considerada) al debido proceso debido a una serie de omisiones en la notificación por parte del Tribunal Administrativo de Casanare, razón por la cual no se encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa del INPEC al presentar la acción de tutela objeto de estudio.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02039-00(AC)

Actor: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Acción de Tutela – fallo de primera instancia La Sala decide en primera instancia la acción de tutela promovida por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC contra el Tribunal Administrativo de

Casanare.

I. ANTECEDENTES I.1 Solicitud El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Casanare al considerar que el auto de 18 de octubre de 2012 vulneró su derecho fundamental al debido proceso.

I.2 Hechos  El señor Edgar Delgado Bustos instauró acción de tutela en nombre propio y en representación de sus hijos el 31 de julio de 2012 contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC al considerar que le vulneraron sus derechos fundamentales a “la unidad familiar, vida, integridad física, de petición y los derechos fundamentales de los niños” pues a pesar de que había puesto en conocimiento de la entidad que era víctima de amenazas de muerte e intentos de homicidio, y por ello, había solicitado el traslado del centro de reclusión en el que se encontraba a uno en otra ciudad, la autoridad accionada jamás dio respuesta a su petición.  La acción constitucional fue de conocimiento del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) el cual profirió fallo el 14 de agosto de 2012 y consideró que si bien era cierto que no existía vulneración a los derechos fundamentales del señor Delgado Bustos a la unidad familiar e igualdad, sí se veían vulnerados sus derechos a la vida, la integridad física y de petición.  Como consecuencia de lo anterior ordenó al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, Brigadier General Gustavo Adolfo Ricaurte Tapia, que estudiara la posibilidad de traslado a otro centro penitenciario diferente al que permanecía recluido dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas.  El 31 de agosto el señor Delgado Bustos presentó incidente de desacato debido a que no se había cumplido el fallo de tutela.  El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) por

auto de 4 septiembre de 2012 dio inicio al incidente de desacato y le concedió un término de cuarenta y ocho (48) horas al Director Nacional del INPEC – Brigadier General Gustavo Adolfo Ricaurte Tapiapara que se pronunciara sobre las diligencias adelantadas en relación al cumplimiento del fallo de tutela.  El 5 de septiembre de 2012 se notificó al INPEC del auto que dio apertura al incidente de desacato mediante correo electrónico enviado a la cuenta notificaciones@inpec.gov.co1.  Por medio de comunicación enviada el 8 de octubre de 20122, el INPEC remitió copia de las actuaciones que se surtieron y manifestó que con el Oficio 82204 – GRUVI – 005764 de 4 de octubre de 2012 se hizo el estudio técnico de nivel de riesgos, en el que se estableció como “ORDINARIO” el riesgo del señor Delgado Bustos dando así respuesta a la petición del actor.  El 9 de octubre de la citada anualidad se resolvió el incidente por parte del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare). Sostuvo el juzgado que una vez revisada la orden proferida en el fallo de tutela y la actuación del INPEC, se encontraron acreditados los requisitos para considerar que el Director de dicha entidad desacató el fallo de tutela y resolvió declararlo responsable, a título de culpa, del incumplimiento de la tutela, sancionándolo con multa de cuatro (4) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 1 Folio 133 del cuaderno anexo No. 1. 2 Folio 162 del cuaderno anexo No. 1.

 Posteriormente, una vez surtida la consulta el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto de 18 de octubre de 2012, confirmó la decisión del a quo, sostuvo el juez colegiado que de las pruebas que obraban en el proceso la única respuesta que se da por parte del INPEC es la comunicación enviada el 8 de octubre de 2012 sin que haya “respuesta institucional ni personal alguna que indique que se haya atendido la sentencia, ni ofrecido explicación en el trámite correctivo pese a que están ostensiblemente agotados los plazos para que la autoridad competente resolviera de fondo”3.  La entidad actora considera que le fue vulnerado su derecho fundamental al debido proceso ya que el auto de 18 de octubre de 2012 desconoció las pruebas aportadas al proceso pues “a pesar de haberse adjuntado los elementos materiales de prueba que dan fe del cumplimiento del fallo, se confirmó la providencia sancionatoria”4; además que en el trámite del proceso se incurrió en desconocimiento del procedimiento por el cual se debía adelantar la acción de tutela, ya que la decisión no fue notificada personalmente sino al correo electrónico notificaciones@inpec.gov,co el cual no es una cuenta de correo del equipo de tutelas de la entidad. I.3 Las pretensiones Formuló las siguientes: “1. Sea tutelado el derecho al debido proceso que le fue vulnerado al señor Brigadier General Gustavo Adolfo Ricaurte Tapia, por parte de la providencia judicial emanada del Tribunal Administrativo de Casanare. “2. En consecuencia con lo anterior, solicito sea decretada la nulidad de la actuación jurídica inclusive, anterior a la providencia emanada del Tribunal

Administrativo de Casanare, por presentarse VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO. “3. Como consecuencia de lo anterior, solicito en igual forma se REVOQUE LA PROVIDENCIA SANCIONATORIA emitida por el Honorable Tribunal Administrativo de Casanare, que confirmó la sanción por incidente de desacato”. (Negrillas y subrayas propias del texto original). 3 Folio 4 (envés) cuaderno anexo No. 2. 4 Folio 3 del expediente. I.4 Trámite de la acción de tutela I.4.1 Admisión El 1º. de noviembre de 2012 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada para que rindiera los informes o explicaciones que estimara necesarios. Adicionalmente ordenó notificar el auto admisorio al señor Edgar Delgado Bustos como tercero interesado en los resultados del proceso. I.4.2 Contestación de la solicitud El Tribunal Administrativo de Casanare solicitó que se rechazara la tutela por improcedente. Sostuvo para ello que (i) no se vulneró ningún derecho fundamental al actor; (ii) no se configuró ninguno de los defectos constitutivos de vía de hecho; (iii) el actor lo que pretende es que la acción de tutela se constituya en una tercera instancia, desconociendo así al juez natural y vulnerando los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada y; (iv) las notificaciones de las actuaciones fueron remitidas al correo que el INPEC tiene destinado para ello, de tal manera que “la suerte que hayan corrido o debido correr los mensajes de datos para que llegaran al grupo de tutelas, o a las asesoría jurídica o al director general, es un

problema administrativo del que debieron ocuparse los servidores llamados a atender los requerimientos y órdenes judiciales”5. I.4.3 Tercero interviniente El señor Edgar Delgado Bustos guardó silencio. I.4.4 Autos para mejor proveer 5 Folio 40 (envés) del expediente. Debido a que resultaba necesario esclarecer algunos de los supuestos fácticos alegados tanto por la parte actora como por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto de 27 de noviembre de 2012 se ofició al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) para que remitiera copia íntegra del expediente de desacato adelantado por el señor Edgar Delgado Bustos contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, dentro del proceso con el número de radicado 2012 – 00032 y que, en caso tal de que no tuviera en su poder el expediente solicitado remitiera copia del oficio a la autoridad competente. Adicionalmente, debido a que se incurrió en un error en el auto admisorio de la demanda, el 21 de enero de 2012 se vinculó al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) como parte accionada y se le concedió un término de dos (2) días para que rindiera los informes o explicaciones que estimara necesarios. En esta oportunidad, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) luego de vinculado al proceso, al contestar al tutela manifestó que al decidir el incidente de desacato tuvo en cuenta el ordenamiento jurídico, en especial, lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, así, al momento de resolver no

sólo analizó el aspecto objetivo (incumplimiento del fallo de tutela), sino también el subjetivo (análisis de la conducta desplegada por el INPEC). De igual forma sostuvo que no es de recaudo lo dicho por el actor, en el sentido de que todas las providencias en el marco de una acción de tutela deben ser notificadas personalmente, pues sí ello fuera así, tal y como lo ha sostenido la Corte Constitucional, se atentaría contra el carácter preferente y sumario de la acción de tutela. Finalmente dijo que es claro del escrito de tutela que la entidad actora tenía conocimiento del proceso que se adelantaba, y, por lo tanto, no puede utilizarse la acción de tutela como una tercera instancia para remediar los descuidos o negligencias en las que incurrió.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela instaurada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000. 2.2Planteamiento del problema jurídico A la Sala le corresponde decidir si el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) violaron el derecho al debido proceso de la entidad actora y si incurrieron en vía de hecho por defectos fáctico y procedimental absoluto al proferir el auto de 18 de octubre de 2012 dictado al surtir el grado de consulta dentro del incidente de desacato promovido por el señor Edgar Delgado Bustos contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y; desconocer el proceso propio por el cual

debe adelantarse la acción de tutela. No obstante lo anterior, la Sala observa que es necesario determinar previo al estudio del fondo del asunto, si existe falta de legitimación en la causa por activa, pues la tutela no la interpuso el Director del INPEC, como sujeto disciplinado dentro del incidente de desacato, sino dicha entidad directamente. 2.3. Naturaleza del incidente de desacato El Decreto 2591 de 1991 dispone el marco legal del incidente de desacato al establecer lo siguiente: “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. “La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. Por su parte, el artículo 27 ibídem establece que “[…] El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia […]”. De los preceptos transcritos se desprende que el juez constitucional en uso de poderes disciplinarios deberá verificar el dicho incumplimiento es cierto, en un procedimiento que debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de quien se afirma ha incurrido en desacato, conllevando la determinación de una responsabilidad de tipo subjetivo en cabeza del funcionario encargado de dar cumplimiento a la orden de

tutela y no de la entidad a la cual pertenece. En torno a la naturaleza jurídica del incidente de desacato considera la Corte Constitucional que siendo este un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionado, y especialmente por las garantías que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. “Así mismo, el juez de tutela al tramitar el respetivo incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos6. De acuerdo con las anteriores consideraciones se tiene que, al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador. En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de

responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento”7. 2.4. Legitimación en la causa por activa e interés directo respecto de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona puede acudir a la acción de tutela “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la 6 Cfr. T-1113 de 2005. 7 Corte Constitucional, sentencia T – 512 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. En el mismo sentido el Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” en los artículos 1°, 10, 46 y 49, precisa que esa acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma; (ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales8. De esa manera el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 dispone que “Toda persona

tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto 9 ”. El artículo 10 de la disposición anotada consagra que la “acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. La Corte Constitucional, en sentencia, T-1020 de 200310, manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá interponerla directamente o por quien actúe en su nombre. Por consiguiente, no se “requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el 8 Corte Constitucional. Sentencia T-793 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 9 “Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C018 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Martínez.” 10 M.P. Jaime Córdoba Triviño. sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad11”. Por último, basta mencionar que, en ese sentido, la misma Corte en sentencia T552 de 200612, señaló: “La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades13, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. (Subraya fuera de texto) En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el

poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo. Y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso” (no está con negrillas en el texto original). 2.5 Análisis del caso concreto A partir de las consideraciones anteriores, pasará la Sala a establecer si en el caso bajo estudio se configura la legitimación en la causa por activa, que permita entrar a pronunciarse de fondo sobre los hechos y las pretensiones de la presente acción. En primer lugar, se observa que la presente acción de tutela fue interpuesta por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, más no por el Director General de la entidad, así, debe mencionarse que el incidente de desacato se trata de una facultad sancionatoria con la que cuenta el juez para garantizar el cumplimiento de su decisión, en el cual deben cumplirse una serie de requisitos y 11 “Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991.” 12 M. P. Jaime Córdoba Triviño 13 “Ver sentencia T-531 de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett.” etapas formales, en aras de garantizar los derechos e intereses fundamentales del incidentado, esto es, para el caso sub judice, Brigadier General Gustavo Adolfo Ricaurte Tapia. En igual sentido es necesario recordar que el incidente de desacato se adelanta en contra de la persona que en principio está llamada a cumplir el fallo de tutela, es decir, se trata de analizar una responsabilidad personal, razón por la cual, de acuerdo a lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, incluso si dentro del fallo se consideró que una entidad, vulneró un determinado derecho

fundamental, no se puede adelantar el trámite incidental contra la misma, sino contra la persona que en principio, debía cumplir la orden. Finalmente, de acuerdo a lo que se encuentra acreditado en el caso concreto, aunque es claro que los motivos de la violación se refieren a una actuación que eventualmente podría afectar los derechos de intereses fundamentales del Director General del INPEC, no se observa que la presente acción de tutela haya sido presentada por conducto de apoderado o se haya obrado en calidad de agente oficioso al estar el director de la entidad en una situación que le impedía interponer el recurso de amparo por sí mismo, sino que, por el contrario, es la entidad actora la que alega que le fue vulnerado su derecho (como persona individualmente considerada) al debido proceso debido a una serie de omisiones en la notificación por parte del Tribunal Administrativo de Casanare, razón por la cual no se encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa del INPEC al presentar la acción de tutela objeto de estudio. En consecuencia la Sala como en casos homólogos14 se abstendrá de pronunciarse de fondo sobre los hechos, pretensiones y derechos fundamentales invocados, objeto de la presente acción, para en su lugar rechazar la tutela instaurada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, contra el Tribunal Administrativo de Casanare. 14 Consejo de Estado. Sección Quinta, Rad. 76001-23-31-000-2009-00248-01 (AC) de 8 de mayo de 2009, C. P. Susana Buitrago Valencia.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad

de la ley, F A L L A PRIMERO: RECHAZAR la tutela presentada por el INPEC contra la providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO