CE-11001-03-15-000-2012-02096-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / JUICIO DE LEGALIDAD – De la resolución que revocó el acto mediante el cual se adjudicó un bien inmueble baldío / PROCEDENCIA DEL CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CARÁCTER SUBSIDIARIO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / CARÁCTER RESIDUAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA / AUTONOMÍA DEL JUEZ En el asunto en examen es evidente la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto lo que busca es dejar sin efecto la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a cuya decisión ya se hizo alusión en el encabezado de la parte considerativa, pues como ya se dijo, la acción de tutela fue concebida como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Para adoptar la decisión, señaló el Tribunal que el demandante debió solicitar la nulidad de la Resolución No. 118 de 2008 que revocó la Resolución No. 316 de 2005 por medio de la cual se adjudicó un bien inmueble baldío, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación.

(…) Se precisa finalmente que en el presente asunto la parte actora no hizo uso de los medios establecidos en la ley, esto es, no interpuso el recurso de apelación que procedía contra la providencia respecto de la cual se alega la inconformidad. Así las cosas, la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos argumentos que debieron ser materia de estudio por el juez ordinario, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. En consecuencia se revocará la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó la acción interpuesta por [A.A.A.S.], y en su lugar se rechazará por improcedente pues una decisión en contrario atentaría contra los principios constitucionales de autonomía e independencia de los jueces de la República y de aquel según el cual en las decisiones judiciales los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y la jurisprudencia es simplemente un criterio auxiliar de la actividad judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02096-01(AC)

Actor: ABELARDO AUGUSTO ACEVEDO SANCHEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia proferida el 14 de febrero de 2013 por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó por improcedente la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca. ANTECEDENTES Abelardo Augusto Acevedo Sánchez a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.

PRETENSIONES Las concreta así: Con el debido respeto me permito solicitar se disponga lo de Ley, que se profiera Sentencia de fondo dentro del expediente 2008 - 512 para que el Estado responda patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de la autoridades públicas, y a su vez se rescaten los derechos Constitucionales 228 y 229 (sic) y le permitan el Acceso a la Justicia y la Aplicación de los principios de la Administración de Justicia.

Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones se resumen así: El Instituto de Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder por medio de la Resolución No. 0316 de 9 de junio de 2005, adjudicó un bien inmueble baldío a los señores Carmen Amalia Rodríguez Garzón e Ildefonso Mora Mortigo, ubicado en la vereda El Abra del municipio de Cota – Cundinamarca, quienes

posteriormente lo enajenaron a favor de la señora María del Pilar Arias González, y esta a su vez al señor Abelardo Augusto Acevedo Sánchez. Sin embargo, a través de la Resolución No. 118 de 27 de mayo de 2008, la Entidad ordenó revocar la adjudicación. Por lo anterior, presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Incoder. Mediante sentencia de 30 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró la indebida escogencia de la acción, con fundamento en que el actor debió solicitar la declaratoria de nulidad de las citadas resoluciones y el pago de la indemnización de perjuicios mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición de la resolución que revocó la inicial. En la sentencia objeto de inconformidad se configuró una vía de hecho, pues no analizó que no había un acto administrativo en firme que pudiera ser objeto de control jurisdiccional, pues el Incoder mediante Resolución No. 118 de 27 de mayo de 2008 revocó la Resolución No. 0316 de 9 de junio de 2005 que ordenó adjudicar el bien inmueble, es decir, retiró la decisión del ordenamiento jurídico sin que se pudiera demandar. De igual forma, desconoce que tanto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como la de reparación directa, implícitamente conllevan la responsabilidad extracontractual del Estado por los daños antijurídicos que cause un agente suyo por conducta dolosa o gravemente culposa.

No consideró los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe, que deben imperar en las relaciones entre los particulares y las autoridades, en la que el primero debe ser protegido frente actos arbitrarios, repentinos e imprevistos por parte del Estado. Pone de presente que en asuntos similares a los estudiados por el Tribunal Administrativo del Cauca, ha reconocido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se torna improcedente, cuando no haya un acto en firme porque la misma administración lo retiró del ordenamiento jurídico y no es posible ejercer el control jurisdiccional, evento en el cual es lógico ejercer la acción de reparación directa. LA CONTESTACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rindió informe en el que señaló que si bien es cierto que las acciones de reparación directa y de de nulidad y restablecimiento del derecho permiten la pretensión indemnizatoria, la diferencia radica en la causa del daño, ya que cuando proviene de un acto administrativo es indispensable desvirtuar la presunción de legalidad del mismo, mediante la declaratoria de nulidad y posterior restablecimiento del derecho, mientras que si proviene de un hecho, omisión u operación administrativa es posible acudir directamente a la jurisdicción. Por su parte, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder indicó que no está legitimado en la causa por pasiva para intervenir en el presente proceso, pues de las pretensiones del actor se observa que el objeto de la presente acción de tutela es determinar la procedencia de la acción de reparación directa. Igualmente, la acción de tutela es improcedente por cuanto se trata de un mecanismo excepcional para la protección de los derechos fundamentales, del

cual no probó la existencia de un perjuicio irremediable, pues el demandante contaba con otro mecanismo de defensa judicial como lo era el recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal. El Jefe de Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural indicó que no es dable imputarle responsabilidad alguna, toda vez que el actor no demostró la existencia de un nexo causal entre las pretensiones alegadas en la tutela y el presunto perjuicio causado por el Ministerio. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Primera de esta Corporación, a través de sentencia de de 14 de febrero de 2013, declaró la falta de legitimación por pasiva por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y negó por improcedente la acción de tutela interpuesta con fundamento en las razones que se exponen a continuación: El demandante no relacionó las normas que en su criterio fueron mal interpretadas por el Tribunal, como tampoco, interpuso el recurso de apelación ante el superior jerárquico con el fin de replantear sus consideraciones ante la decisión adoptada, como un medio que busca el agotamiento de los mecanismos de defensa y protección del acceso a la administración de justicia. De esta manera la acción de tutela no puede convertirse en un instrumento para revivir términos procesales, cuando dicho vencimiento resulta imputable al actor. En este sentido, no asume una carga argumentativa que lleve al juez de tutela a verificar la configuración de un defecto específico de los alegados. LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión anterior el apoderado de la parte demandante la impugnó.

Existe un nexo causal, pues en el expediente obran las pruebas que evidencian que la Entidad revocó el acto que adjudicó inmueble a un particular, el cual fue comprado legalmente por el actor para la construcción de un conjunto de casas campesinas por un valor cercano a los $650000.000. No formuló recurso de apelación contra la sentencia objeto de inconformidad, ya que el sistema no registró anotación relacionada con la remisión del expediente a la Secretaría, motivo por el cual acudió al Secretario, quien le manifestó que en el sistema podía ubicarlo, tarea que realizó por varios meses sin que existiera ninguna anotación, sin embargo, al revisar nuevamente encontró que ya se había proferido sentencia y que los términos para actuar estaban vencidos. Presentó acción de reparación directa en consideración a que no existía acto administrativo que demandar, en todo caso, presentó la demanda el 14 de octubre de 2008, antes del vencimiento de los cuatro meses para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Para resolver, se C O N S I D E R A En el presente asunto, el señor Abelardo Augusto Acevedo Sánchez considera vulnerados sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al dictar la providencia de 30 de marzo de 2012, dentro de la acción de reparación directa que interpuso contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Incoder, por medio de la cual declaró la indebida escogencia de la acción. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia de 30 de

marzo de 2012 declaró la indebida escogencia de la acción, con fundamento en que el actor debió solicitar la declaratoria de nulidad de las citadas resoluciones y el pago de la indemnización de perjuicios mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que debió interponer dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición de la Resolución No. 118 de 27 de mayo de 2008 que revocó la Resolución No. 0316 de 9 de junio de 2005, la cual ordenó adjudicar el bien inmueble a los señores Carmen Amalia Rodríguez Garzón e Ildefonso Mora Mortigo. La Sección Primera del Consejo de Estado declaró la falta de legitimación por pasiva por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y negó el amparo solicitado, al considerar que la acción de tutela no puede convertirse en un instrumento para revivir términos procesales, cuando el vencimiento del término para interponer el recurso de apelación resulta imputable al actor. Aclara el demandante que no formuló recurso de apelación contra la sentencia objeto de inconformidad, ya que el sistema no registró anotación relacionada con la remisión del expediente a la Secretaría, motivo por el cual acudió al Secretario, quien le manifestó que en el sistema podía ubicarlo, tarea que realizó por varios meses sin que existiera ninguna anotación, sin embargo, al revisar nuevamente encontró que ya se había proferido sentencia y que los términos para actuar estaban vencidos.

Al respecto la Sala observa: La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política, como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales

fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección, no obstante, cuando con la providencia se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia ha declarado procedente la acción y ha tutelado los derechos fundamentales vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión.

Lo anterior, teniendo en cuenta que en tales casos los pilares que se pretenden defender no se ven afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no es posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica, etc. 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 227), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: (…)si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra

providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia2. En el asunto en examen es evidente la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto lo que busca es dejar sin efecto la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a cuya decisión ya se hizo alusión en el encabezado de la parte considerativa, pues como ya se dijo, la acción de tutela fue concebida como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo

transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Para adoptar la decisión, señaló el Tribunal que el demandante debió solicitar la nulidad de la Resolución No. 118 de 2008 que revocó la Resolución No. 316 de 2005 por medio de la cual se adjudicó un bien inmueble baldío, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello.

Concluyó el Tribunal: (…) En este caso la acusa proviene de un acto que no demandó en su oportunidad por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiéndose ahora incoar mediante acción de reparación directa que no es la idónea para esta clase de pretensiones, razón por la cual la Sala deberá declarar la indebida escogencia de la acción.

Se precisa finalmente que en el presente asunto la parte actora no hizo uso de los medios establecidos en la ley, esto es, no interpuso el recurso de apelación que procedía contra la providencia respecto de la cual se alega la inconformidad. Así las cosas, la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos argumentos que debieron ser materia de estudio por el juez ordinario, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y

subsidiario de protección de los derechos fundamentales. En consecuencia se revocará la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó la acción interpuesta por Abelardo Augusto Acevedo Sánchez, y en su lugar se rechazará por improcedente pues una decisión en contrario atentaría contra los principios constitucionales de autonomía e independencia de los jueces de la República y de aquel según el cual en las decisiones judiciales los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y la jurisprudencia es simplemente un criterio auxiliar de la actividad judicial. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la providencia impugnada, proferida el 14 de febrero de 2013 por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó la acción de tutela interpuesta por Abelardo Augusto Acevedo Sánchez.

En su lugar, RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE.

Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN En comisión

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO