CE-11001-03-15-000-2012-02137-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE

INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los tres años a partir de la notificación de la providencia acusada / FELXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE INMEDIATEZ DE LA ACCIÓN DE TUTELA – No acreditado [L]a Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por la actora carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia atacada fue proferida el 19 de febrero de 2009, notificada en edicto que se fijó el 3 de marzo del mismo año, empero la solicitud de amparo fue interpuesta más de tres años después (13 de noviembre de 2012), sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. (…).” Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos

fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora pretende justificar la demora en formular la acción de tutela, en la declaratoria del estado de cosas inconstitucional en CAJANAL, excusa que no es aceptable, por cuanto, la actora intervino activamente en el proceso ordinario a tal punto que interpuso recurso de apelación contra el fallo adverso a sus intereses, y más aun expidió la resolución que dio cumplimiento a lo dispuesto en la segunda instancia a favor de la actora, sin que en aquel momento acudiera a la acción de tutela de manera inmediata como lo exige la Constitución Política. En ese orden de ideas, considera la Sala que no se acreditó el requisito general de procedibilidad propio de la acción de tutela como es la inmediatez, razón suficiente para confirmar la decisión impugnada, con la aclaración de que la decisión debió ser la de negar por improcedente la tutela, y no su rechazo, el que solo procede cuando no se corrige la demanda en el término de tres días.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02137-01(AC)

Actor: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL S.A. EN LIQUIDACIÓN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN D La Sala decide la impugnación formulada por la apoderada de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación contra la sentencia del 13 de febrero de 2013 emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual rechazó por improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES La apoderada de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación instauró acción de tutela por presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y, el acceso a la administración de justicia, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme con los siguientes hechos: La señora Gloria del Carmen Montenegro de Quintero prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 6 de enero de 1968 hasta el 10 de enero de 2005 de forma ininterrumpida; el último cargo que desempeñó fue el de secretaria. CAJANAL le reconoció pensión de vejez mediante Resolución 20357 del 1º de octubre de 2005 y, de conformidad con el régimen previsto en el Decreto 546 de 1971, efectiva a partir del 16 de agosto de 2003, condicionada al retiro del servicio. CAJANAL mediante Resolución No. 39119 del 22 de noviembre de 2005 reliquidó la pensión y elevó la pensión a la suma de $1.270.173.91 efectiva a partir del 11

de enero de 2005. Contra la resolución anterior la actora instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que en primera instancia resolvió el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá mediante sentencia del 15 de noviembre de 2007 en la que accedió a las pretensiones de la demandante, y dispuso: “Se ordena a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la señora GLORIA DEL CARMEN MONTENEGRO DE QUINTERO identificada con la c.c. No. 23620651, en cuantía del 75% de la asignación mensual mas elevada que hubiere devengado la accionante en el último año de servicios (11 de enero de 2004 al 11 de enero de 2005), incluyendo los siguientes factores: sueldo básico mensual, prima de antigüedad , incremento del 25%, auxilio de transporte, subsidio de alimentación, bonificación de servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, cuya acreditación (…) deberán reconocerse en una proporción del 100% al momento de obtener la asignación más elevada (…)” La decisión de primera instancia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 19 de febrero de 2009 y, en cumplimiento a lo resuelto, la entidad mediante Resolución No. UGM del 17 de noviembre de 2011 reliquidó la pensión de vejez de la ciudadana, por lo que la cuantía de la pensión ascendió a la suma de $5.149.769.oo efectiva a partir del 11 de enero de 2005. Por lo anterior formula las siguientes pretensiones: “Declarar que los fallos de fechas 15 de noviembre de 2007 y del 19 de febrero de

2009 proferidos por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por GLORIA DEL CARMEN MONTENEGRO DE QUINTERO en contra de la Caja Nacional de Previsión Social EICE constituyen una VIA DE HECHO violatoria de los DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA JUSTICIA de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAEL EICE hoy en liquidación, como consecuencia de las irregularidades y arbitrariedades señaladas a lo largo del presente escrito. “Ordenar que se revoquen los fallos de fechas 15 de noviembre de 2007 y del 19 de febrero de 2009 proferidos por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia, en contra de la Caja Nacional de Previsión Social -EICE-.” Adujo la actora que la providencia censurada incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, falta de motivación y desconocimiento del precedente judicial, con la cual se vulneró los derechos fundamentales invocados, al aplicar el 100% de la bonificación por servicios en la liquidación de la pensión bajo el régimen del Decreto 541 de 1971, cuando debió hacerse con la doceava parte del valor reconocido por el último año de servicios. Expuso que no obstante promoverse la acción de tutela tres años después de emitido el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debe tenerse en cuenta que se trata de una vulneración actual de los derechos de la entidad, que

en cumplimiento de la sentencia paga las sumas de dinero con lo cual se atenta contra la moralidad administrativa y el interés general, por lo cual se cumple el requisito de la inmediatez. De otra parte la situación de congestión administrativa de la entidad llevó a la Corte Constitucional a declarar el estado de cosas inconstitucional, que no se superó en el término fijado e incluso la situación anómala que se presentó dio lugar a desacatos de fallos de tutela e imposición de arresto del Gerente, lo cual impidió a la entidad el cabal cumplimiento de sus funciones. OPOSICIÓN Notificadas las autoridades judiciales accionadas, así como el tercero interesado señora Gloria del Carmen Montenegro Quintero, no se pronunciaron sobre los fundamentos y pretensiones de la parte actora. FALLO IMPUGNADO El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante fallo del 13 de febrero de 2013 negó por improcedente las pretensiones de la actora, por cuanto, la acción de tutela no cumple el requisito de la inmediatez que le es propio, pues se promovió pasados tres años desde el fallo de segunda instancia. Ahora sobre la justificación que adujo CAJANAL para no acudir de manera inmediata a formular la acción, expuso la corporación que el estado de cosas inconstitucional que declaró la Corte Constitucional desde el año 1998, se refirió a la demora en las respuestas que debía emitir la entidad con fundamento en los múltiples derechos de petición represados, mas no a los mecanismos procesales

de defensa que la entidad tenía la obligación de interponer en los términos legales. De manera que CAJANAL conoció a cabalidad el trámite del proceso y no se le obstaculizó ni impidió el derecho de defensa que le asistía, ya que se enteró de la decisión final adversa a su posición jurídica, por lo que no son válidas las excusas para justificar su inactividad durante tan largo periodo. IMPUGNACIÓN La entidad impugnó la anterior decisión para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela con fundamento en los cuales solicitó revocar el fallo de segunda instancia y acceder a las pretensiones formuladas. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección considera que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con

poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de

tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal

vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, el accionante solicitó que se dejaran sin efectos las sentencias del 15 de noviembre de 2007 y del 19 de febrero de 2009 proferidas por el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca respectivamente, por los cuales se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la actora, con la inclusión del 100% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios en la rama judicial. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por la actora carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia atacada fue proferida el 19 de febrero de 2009, notificada en edicto que se fijó el 3 de marzo del mismo año, empero la solicitud de amparo fue interpuesta más de tres años después (13 de noviembre de 2012), sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas

oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda1, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito

para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 2 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. 1 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 2 T-123 de 2007, ibídem. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora pretende justificar la demora en formular la acción de tutela, en la declaratoria del estado de cosas inconstitucional en CAJANAL, excusa que no es aceptable, por cuanto, la actora intervino activamente en el proceso ordinario a tal punto que interpuso recurso de apelación contra el fallo adverso a sus intereses, y más aun expidió la resolución que dio cumplimiento a lo dispuesto en la segunda instancia a favor de la actora, sin que en aquel momento acudiera a la acción de tutela de manera inmediata como lo exige la Constitución Política. En ese orden de ideas, considera la Sala que no se acreditó el requisito general de procedibilidad propio de la acción de tutela como es la inmediatez, razón suficiente para confirmar la decisión impugnada, con la aclaración de que la

decisión debió ser la de negar por improcedente la tutela, y no su rechazo, el que solo procede cuando no se corrige la demanda en el término de tres días. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA: 1.- CONFIRMASE la sentencia impugnada emitida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado del 13 de febrero de 2013, mediante la cual negó las pretensiones de la parte actora. 2.- Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS