CE-11001-03-15-000-2012-02176-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó un año a partir de la notificación de la providencia acusada / REQUISITO DE INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE Ahora bien, analizando los requisitos de procedibilidad propios de la acción de tutela se advierte que ésta carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia de segunda instancia confirmatoria, se emitió el 2 de junio de 2011, no obstante, la solicitud de amparo fue interpuesta pasados 17 meses (20 de noviembre de 2012), sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con dicho requisito, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad

del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” (…) Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. La parte actora no justificó de alguna manera la inactividad durante ese lapso de 17 meses para interponer la tutela, de manera que al no ofrecer argumentos dirigidos a explicar los motivos que le impidieron ejercer la acción de manera inmediata o en un término razonable, se

negará por improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02176-00(AC)

Actor: FILOMENA CIFUENTES DE MADERO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Y EL JUZGADO CUARTO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ La Sala decide la acción de tutela promovida mediante apoderado por Filomena Cifuentes de Madero, contra el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, sección segunda, subsección A, y el Juzgado Cuarto de Descongestión del Circuito de Bogotá, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

1. ANTECEDENTES El Señor LUIS FELIPE MADERO, prestó sus servicios a la Administración Distrital, a quien la Caja de Previsión Social de Bogotá, le reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación, mediante Resolución 0392 del 11 de febrero de 1970, con efectos fiscales a partir del 1º de agosto de 1976, fecha del retiro definitivo del servicio público.

Su cónyuge sobreviviente la señora Filomena Cifuentes de Madero, a quien se le sustituyó la pensión, solicitó ante el Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital -FAVIDI-,

el reajuste previsto por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 del mismo año, mismo que le fue negado mediante comunicación No. 4573 del 8 de abril de 2002. Promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la que falló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 8 de marzo de 2004, en el que declaró la “PRESCRIPCIÓN ABSOLUTA DEL DERECHO AL

REAJUSTE PENSIONAL DEMANDADO Y ABSOLVIÓ A LA ENTIDAD

DEMANDADA”.

En atención a decisiones del Consejo de Estado, no dice cuales, sobre la imprescriptibilidad del derecho pensional, el interesado puede en cualquier momento solicitar nuevamente el reajuste o reliquidación de la pensión, por lo que el 3 de mayo de 2007, volvió a reclamar ante el FONDO DE CESANTÍAS Y PRESTACIONES ECONÓMICAS “FONCEP”, para que se le reconociera el reajuste previsto en la ley 6 de 1992 y Decreto Reglamentario 2108 de 1992, petición que se le resolvió mediante Resoluciones 01351 y 01701 del 2 de agosto y 12 de septiembre respectivamente. De nuevo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión, despacho que mediante sentencia del 9 de agosto de 2010, declaró probada la excepción de cosa juzgada. En virtud del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, subsección A, el 2 de julio de 2011, confirmó la decisión del a-quo, fallo que

considera el actor vulneró los derechos fundamentales de su representada, al desconocer el fallo de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C-531 del 20 de noviembre de 1995, que al pronunciarse sobre la inexequibilidad del artículo 116, de la ley 6 de 1992, precisó: “…En efecto, de un lado el derecho de estos pensionados al reajuste es ya una situación jurídica consolidada que goza entonces de protección constitucional, mal podría entonces invocarse una decisión de esta corte que busca garantizar la integridad de la Constitución, para desconocer un derecho que goza de protección constitucional. De otro lado, en virtud del principio de efectividad de los derechos, eficacia y celeridad de la función pública, la ineficiencia de las autoridades, no puede ser una razón válida para desconocer los derechos de los particulares. Nótese, en efecto que tanto el artículo 116 de la Ley Sexta/92 como el decreto 2108/92 ordenaban una nivelación oficiosa de aquellas pensiones reconocidas antes de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos de salarios, por lo cual sería discriminatorio impedir con base en esta sentencia de inexequibilidad, que se haga efectivo el incremento a aquellos pensionados que tengan derecho a ello”. Considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsunción A, al no reconocer el reajuste de la pensión vulnera los derechos adquiridos de su representada, por cuanto no era procedente declarar la excepción de cosa juzgada, al no existir identidad de partes, y no versan sobre el mismo objeto, en consecuencia incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, al

aplicar una norma que no era la correcta al asunto para decisión, como la que regula la cosa juzgada material. Solicita se amparen los derechos fundamentales del derecho a la seguridad social, la dignidad humana, a la igualdad, protección y asistencia a las personas de la tercera edad, y en consecuencia: “…se declare la ineficacia e invalidez y se ordene dejar sin valor las sentencias de primera instancia dictada el día 09 de Agosto de 2010 por el Juzgado Cuarto (4o) Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá y la Sentencia proferida en Sede de Segunda instancia fechada el día 02 de junio de 2011, Radicación No 2007/0716, con Ponencia de la Doctora…dentro del juicio de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de FILOMENA CIFUENTES DE MADERO, contra EL FONDO DE PRESTACIONES ECONOMICAS, CESANTIAS Y PENSIONES “FONCEP”. …Que una vez surtido lo anterior, se ORDENE como medida provisional al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES “FONCEP”, proceda al reconocimiento y pago a favor del Accionante nombrado, del reajuste pensional contemplado en el artículo 116 de la Ley Sexta de 1992 y Decreto Reglamentario 2108 de 1992, a partir de la fecha de causación del derecho en los términos de las normas citadas”.

2. OPOSICIÓN El Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Mayor de Bogotá dio respuesta a la acción de tutela, para lo cual adujo que la ciudadana Filomena Cifuentes de

Madero, no tiene derecho al reajuste pensional previsto en el artículo 116 de la Ley 6 de 1992, “por haber sido pensionada por el nivel Distrital y éste se aplicó únicamente a los pensionados del orden Nacional y no a los del orden Territorial”. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita.

En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el

estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra

providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo,

e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. En el caso bajo examen, el accionante solicitó que se declare la ineficacia e invalidez y se ordene dejar sin efectos las sentencias de primera y segunda instancia, emitidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho propuesto por Filomena Cifuentes de Madero, contra el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones “FONCEP”. Ahora bien, analizando los requisitos de procedibilidad propios de la acción de tutela se advierte que ésta carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia de segunda instancia confirmatoria, se emitió el 2 de junio de 2011, no obstante, la solicitud de amparo fue interpuesta pasados 17 meses (20 de noviembre de 2012), sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con dicho requisito, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la

vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este

mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. La parte actora no justificó de alguna manera la inactividad durante ese lapso de 17 meses para interponer la tutela, de manera que al no ofrecer argumentos dirigidos a explicar los motivos que le impidieron ejercer la acción de manera inmediata o en un término razonable, se negará por improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados. 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 5 T-123 de 2007, ibídem. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A 1.- NIÉGASE la acción de tutela instaurada mediante apoderado por FILOMENA CIFUENTES DE MADERO, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Si no fuere apelada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRÍGUEZ