CE-11001-03-15-000-2012-02233-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó seis meses desde que las providencias fueron proferidas / REQUISITO DE INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No acreditado Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia atacada fue proferida el 15 de mayo de 2012 y notificada por edicto del 25 de mayo de 2012, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta el 29 de noviembre de 2012, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los

siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente.

Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora no señala los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable. En razón de lo discurrido, se confirmará el fallo impugnado, que negó por improcedente el amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02233-01(AC)

Actor: LUIS EDUARDO CRUZ OCHOA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DESCONGESTIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado del accionante, contra la providencia del 14 de febrero de 2013 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” que negó por improcedente la tutela solicitada.

I. ANTECEDENTES LUIS EDUARDO CRUZ OCHOA, mediante apoderada, interpuso acción de tutela por considerar vulnerados, mediante vía de hecho, los derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión, el 15 de mayo de 2012, que revocó la proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja el 9 de agosto de 2010 y, en su lugar,

se declaró inhibido para pronunciarse respecto de la legalidad del oficio de 27 de diciembre de 2001 y denegó las demás súplicas de la demanda, conforme con los hechos que se resumen a continuación: El demandante se vinculó al Departamento de Boyacá el 24 de marzo de 1996, en el cargo de celador 615-01, en el que permaneció hasta el 31 de diciembre de 2001. El Departamento de Boyacá adelantó un proceso de restructuración administrativa y, mediante el Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001, suprimió innominadamente 13 cargos de celador 615-01 de los 17 existentes en la planta global de personal de dicho ente territorial. Mediante oficio del 27 de diciembre de 2012, el Director de Talento Humano le informó al accionante que el cargo de celador que venía desempeñando había sido suprimido. En consecuencia, demandó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la ilegalidad del Decreto 1844 de 2001 y del oficio de 27 de diciembre de 2001, que correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo de Tunja. El referido despacho judicial, en providencia de 9 de agosto de 2010, declaró la nulidad del oficio de 27 de diciembre de 2010 y, a modo de restablecimiento del derecho, ordenó a la Gobernación de Boyacá que reintegrara al actor y, además, lo condenó al pago de los salarios, prestaciones e incrementos dejados de percibir por este desde la fecha de su retiro hasta su vinculación efectiva.

La parte demandada apeló la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión que, con fallo de 15 de mayo de 2012, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, se declaró inhibido para pronunciarse sobre la legalidad del oficio de 27 de diciembre de 2001 y negó las demás pretensiones incoadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho deprecada. Sobre el particular, dijo el actor que la sentencia de segunda instancia adoptada por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá constituye vía de hecho por defecto sustantivo y fáctico. Igualmente, afirmó que la Corporación accionada desconoció que los estudios técnicos elaborados para justificar la reestructuración administrativa no fueron expedidos por autoridad competente, pues están suscritos “por un economista sin posgrado”. De otra parte, señaló que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación no fueron analizados por el tribunal y, en consecuencia, que el fallo de segunda instancia es incongruente con lo solicitado. Finalmente, señaló que el mismo tribunal ha decidido favorablemente las demandas promovidas por otros exfuncionarios del Departamento de Boyacá, sin que se advierta justificación para el trato discriminatorio que recibió el señor Cruz Ochoa. Por lo anterior, pidió que se amparan los derechos fundamentales invocados y se dejara sin efectos la sentencia de 15 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión. Avocado el conocimiento de la presente acción, la Consejera de Estado Bertha Lucía Ramírez de Páez vinculó a la Sala de Descongestión del Tribunal

Administrativo de Boyacá, como autoridad judicial demandada, y al Departamento de Boyacá, como tercero con interés.

II. OPOSICIÓN Los Magistrados Patricia Salamanca Gallo, Martha Cecilia Molano Murcia y Víctor Manuel Buitrago González del Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión pidieron que se denegaran las pretensiones incoadas, para lo cual argumentaron que en el caso concreto no se configura ninguno de los eventos que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado como causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Sobre el particular, señalaron que la providencia de segunda instancia se adoptó conforme con la normativa y la jurisprudencia aplicable al asunto debatido, en consecuencia, se remitieron a los argumentos consignados en dicha sentencia. Andrés Ulpiano Ballesteros Alarcón, en representación del Departamento de Boyacá, solicitó que se desestimaran las pretensiones de la presente acción de tutela, porque la decisión atacada no vulneró ninguno de los derechos fundamentales alegados y, por ende, la solicitud de amparo no cumple con los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tal sentido, afirmó que el fallo cuestionado se profirió conforme con las pruebas debidamente aportadas y la jurisprudencia y normativa aplicable.

III. FALLO IMPUGNADO El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante sentencia de 14 de febrero de 2013, negó por improcedente la acción de tutela instaurada por el

actor, porque consideró el fallo de 15 de mayo de 2012 del Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión, no configura ninguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues se fundamentó en una interpretación razonable y jurídicamente válida de las normas aplicables. Manifestó que la decisión atacada no desconoció el precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues en varios sentencias se ha señalado que los oficios de comunicación de la supresión de un cargo es un acto administrativo de trámite y, por lo tanto, no son susceptibles de ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, refirió que la providencia cuestionada acogió el precedente vertical instituido por la Sección Segunda de esta Corporación1, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que declaró la legalidad del Decreto 1844 de 2001 expedido por el Gobernador de Boyacá y, frente al oficio de 27 de diciembre de 2001, reiteró la posición respecto de la improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir actos de trámite.

IV. IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la anterior decisión para que se revocara y, en su lugar, se accediera al amparo deprecado, para lo cual reiteró los argumentos consignados en el escrito inicial de demanda, respecto de la configuración de vía de hecho por defecto sustantivo y fáctico.

De otra parte, advirtió que al momento de promover la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho que dio origen a la sentencia de segunda instancia accionado, el precedente vertical aplicable indicaba que “(…) si la entidad adopta la planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable.”

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. 1 Sentencia de 17 de mayo de 2012, proferida dentro del Radicado No. 2113-2008.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20102, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o

vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis

de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto3. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e 2 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 3 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre4.

Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b)

defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, el accionante solicitó que se dejara sin efectos la sentencia de 15 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, que revocó la proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja el 9 de agosto de 2010 y, en su lugar, se declaró inhibido para pronunciarse respecto de la legalidad del oficio de 27 de diciembre de 2001 y denegó las demás súplicas de la demanda. 4 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Lo anterior, por cuanto, considera el actor, que al negar las pretensiones de la demanda, el tribunal accionado incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, pues fundó tal decisión en la errónea interpretación de disposiciones normativas y, además, desconoció las

pruebas aportadas al expediente. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia atacada fue proferida el 15 de mayo de 2012 y notificada por edicto del 25 de mayo de 2012, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta el 29 de noviembre de 2012, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda5, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe

tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 6 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora no señala los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable. En razón de lo discurrido, se confirmará el fallo impugnado, que negó por improcedente el amparo. 5 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 6 T-123 de 2007, ibídem. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de

su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA CONFIRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 14 de febrero de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en la acción de tutela instaurada por Luis Eduardo Cruz Ochoa contra el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ MARTHA TERESA BRICEÑO

DE VALENCIA

Presidente

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS