CE-11001-03-15-000-2012-02266-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / ACCIÓN DE TUTELA – No es una tercera instancia del proceso ordinario [L]a Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente en el asunto bajo estudio, porque mediante ella el accionante pretende revivir una discusión jurídica que ya fue resuelta por el juez natural del asunto y que fue definida en última instancia por el Consejo de Estado como órgano de cierre en ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual. De otra parte, no hay evidencia de que las decisiones judiciales objeto de tutela comprometan los contenidos constitucionalmente protegidos del derecho al debido proceso y de defensa que ameriten la intervención del juez constitucional, en la medida en que no se trata de proveídos absolutamente caprichosos, arbitrarios o carentes de justificación o motivación jurídica o que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso. Se reitera, que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del

asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. En ese orden de ideas, se confirmará el fallo impugnado que rechazó por improcedente la presente acción, previa aclaración de que por técnica jurídica la decisión ha debido ser la de denegar la tutela por improcedente y no rechazarla, porque en los términos del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, sólo hay lugar al rechazo cuando la solicitud de tutela no se corrige dentro del término concedido para el efecto por el juez, lo que no ocurrió en este caso.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 17

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02266-01(AC)

Actor: ALFRED IGNACIO BALLESTEROS ALARCON Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCION PRIMERA La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante, contra la providencia del 28 de febrero de 2013 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” que rechazó por improcedente la tutela solicitada.

I. ANTECEDENTES ALFRED IGNACIO BALLESTEROS ALARCÓN promovió acción de tutela, porque consideró vulnerado el derecho fundamental al debido proceso con la decisión adoptada en auto de 6 de septiembre de 2012 por la Sección Primera del

Consejo de Estado, que confirmó, en grado jurisdiccional de consulta, la sanción que le impuso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” el 21 de junio de 2012, por desacatar la orden contenida en la sentencia de 4 de septiembre de 2003 dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción popular No. 2000-00112-01 seguida contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en la que funge como Director General. Del escrito de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 4 de septiembre de 2003, la Sección Quinta del Consejo de Estado, al desatar el recurso de apelación interpuesto por el señor Julio Enrique González Villa contra la sentencia de 29 de octubre de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, declaró a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca responsable de la vulneración de los derechos colectivos enunciados en los literales a), c), e) y f)1 del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, respecto del Humedal Meandro del Say, en consecuencia, le ordenó que adoptara un estudio de impacto ambiental y un plan de manejo ambiental para la recuperación de dicho humedal. El 5 marzo de 2010, el señor Julio Enrique González Villa, accionante y miembro del comité de verificación de la acción popular, promovió incidente de desacato contra la CAR por incumplimiento de la aludida orden. Indicó que el 10 de marzo de 2010, el anterior Director General de la CAR rindió

informe en el trámite incidental. Igualmente, advirtió que se posesionó en encargo como Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca hasta el 22 de mayo de 2012. No obstante lo anterior, el 21 de junio de 2012 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, lo declaró renuente al cumplimiento del fallo proferido 8 años antes de que tomara posesión del cargo y le impuso una sanción de multa equivalente a 20 S.M.L.M.V. El 6 de septiembre de 2012, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la sanción, pero disminuyó el monto de la multa a 10 S.M.L.M.V. Afirmó el actor que las decisiones adoptadas dentro del incidente de desacato suscitado por el incumplimiento del fallo de 4 de septiembre de 2003 constituyen vía de hecho, pues a pesar de que se adelantó contra el Director General de la CAR para el 5 de marzo de 2010, Edgar Alfonso Bejarano Méndez, la sanción se 1 a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; (…) c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con

la preservación y restauración del medio ambiente; (…) e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; impuso en su contra, sin tener en cuenta que se posesionó en dicho cargo un mes antes de la decisión de primera instancia. Finalmente, pidió que se aplicara el precedente judicial contenido en la sentencia de 31 de marzo de 2011 del Consejo de Estado, dictada dentro del expediente AC-2010-01448, M.P. Dr. Rafael Ostau de Lafont Pianeta, en la que se revocó la sanción impuesta a un funcionario por considerar que no era el llamado a darle cumplimiento. El 1º de octubre de 2012, consignó a favor de la Defensoría del Pueblo la multa impuesta. Por lo anterior, solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia que: “(…) se revoque la sentencia de 6 de septiembre de 2012, proferida por el Consejo de EstadoSala de lo Contencioso AdministrativoSección Primera, y la sentencia de 21 de junio de 2012, del Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección TerceraSubsección “B”, al haber vulnerado los mencionados derechos fundamentales, y en su lugar, se ordene la Revocatoria de las decisiones tomadas, así como la devolución de la suma de $5.667.000 cancelada por concepto de multa por desacato.” Avocado el conocimiento de la presente acción, la Consejera de Estado Bertha Lucía Ramírez de Páez vinculó a la Sección Primera del Consejo de Estado y a la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, como autoridades judiciales accionadas, y al señor Julio Enrique González Villa, como tercero con interés en las resultas del proceso.

II. OPOSICIÓN El Magistrado Leonardo Augusto Torres Calderón del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” solicitó que se rechazara por improcedente la presente acción o, en su defecto, que se negaran las pretensiones incoadas, para lo cual argumento que la decisión cuestionada no adolece de los vicios que se aluden en su contra.

Por lo anterior, afirmó que en el caso concreto no se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, porque carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza. De otra parte, indicó que, conforme con el artículo 29 [1] de la Ley 99 de 1993, los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales ejercen la representación legal de dichas entidades y, en consecuencia, deben asumir los derechos, deberes y obligaciones de su cargo, dentro de los que se encuentra darle cumplimiento a las órdenes judiciales ejecutoriadas. La Consejera de Estado María Elizabeth García González de la Sección Primera del Consejo de Estado requirió que se declararla improcedente la solicitud de amparo deprecada por el señor Ballesteros Alarcón, por cuanto no se probó la violación de los derechos fundamentales alegados. Manifestó que la decisión cuestionada se adoptó en atención a que, trascurridos más de 9 años de dictada la sentencia que se dice desacatada, persiste la vulneración de los derechos colectivos que se pretendieron proteger por parte de

la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Finalmente, argumentó que no son de recibo los argumentos del accionante respecto de la violación del debido proceso, pues la sanción se debe imponer a quien está obligado a cumplir el fallo que, para el caso concreto, es el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, cargo que actualmente ocupa el actor. Julio Enrique González, tercero con interés, solicitó que se negara por improcedente el amparo de los derechos fundamentales pedido por el actor. En tal sentido, indicó que la sanción por desacato fue impuesta a la CAR como persona jurídica, representada por el Director General, independientemente de la persona que ejerza dicho cargo. Refirió que el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 contempla como sujeto activo del desacato a quien incumpliere la orden judicial proferida en los procesos que se adelanten por acciones populares. De otra parte, resaltó que la sanción se impuso después de verificado el incumplimiento injustificado del fallo, con fundamento en las pruebas aportadas oportunamente por los interesados. Además, señaló que fue a partir de la imposición de la sanción que la CAR ha iniciado las acciones tendientes a cumplir con la orden contenida en la sentencia de 4 de septiembre de 2003.

III. FALLO IMPUGNADO El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante sentencia de 28 de febrero de 2013, rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Alfred Ignacio Ballesteros Alarcón, porque las sentencias cuestionadas no adolecen de ninguno de los vicios alegados en su contra.

Sobre el particular, dijo el a quo que las decisiones del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se dictaron dentro del trámite incidental propuesto por Julio Enrique González Villa, previa verificación del incumplimiento por parte de la CAR del fallo de 4 de septiembre de 2003. Asimismo, advirtió que la imposición de la sanción se encuentra ajustada a derecho, principalmente al numeral 1º del artículo 29 de la Ley 99 de 1993, conforme con el cual el Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales tiene como función ejercer la representación legal de estas, investidura que conlleva derechos, obligaciones y deberes, que fueron aceptados por el señor Ballesteros Alarcón al momento de la posesión. Finalmente, refirió que en el caso sub examine no es aplicable el precedente judicial contenido en el fallo de 31 de marzo de 2011, expediente AC-2010-01448, pues en dicho asunto se sancionó a un funcionario diferente al llamado a acatar la orden judicial, circunstancia que, como se anotó en precedencia, no ocurre en el presente asunto, pues el actor, como Director General de la CAR, tiene la obligación legal de adelantar las actuaciones tendientes a dar cumplimiento al fallo proferido dentro de la acción popular seguida contra la entidad que representa.

IV. IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la anterior decisión y, en su lugar, pidió que se revocara y accediera a las pretensiones deprecadas. En tal sentido, indicó que el a quo no debió rechazar por improcedente la solicitud de amparo deprecada, porque esta cumple con el lleno de los requisitos generales y especiales de procedibilidad.

Aunado a lo anterior, afirmó que las decisiones acusadas constituyen vía de hecho porque carecen de motivación, toda vez que no se demostró que el actor haya actuado con dolo o culpa respecto del incumplimiento del fallo de 4 de septiembre de 2003. Asimismo, dijo que estas desconocieron el derecho al debido proceso, específicamente el derecho de defensa por exceso ritual manifiesto, por cuanto las autoridades judiciales accionadas le impidieron rendir informes dentro del trámite incidental, so pretexto de que la etapa probatoria había precluido.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20102, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con

poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. 2 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales.

Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto3. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre4. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra

providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; 3 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 4 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la parte accionante solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, pidió se declararan sin valor ni efecto las providencias de 21 de junio y 6 de septiembre de 2012, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” y el Consejo de Estado, Sección Primera, respectivamente, que le impusieron una multa de 10 S.M.L.M.V. por desacatar la orden contenida en la sentencia de 4 de septiembre de 2003 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, impuesta dentro de la acción popular adelantada por Julio Enrique González Villa contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

Como fundamento de tal pretensión, adujo que se posesionó como Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el 22 de mayo de 2012, esto es, un mes antes de que se le impusiera en primera instancia la referida sanción. Al respecto, la Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente en el asunto bajo estudio, porque mediante ella el accionante pretende revivir una discusión jurídica que ya fue resuelta por el juez natural del asunto y que fue definida en última instancia por el Consejo de Estado como órgano de cierre en ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual. De otra parte, no hay evidencia de que las decisiones judiciales objeto de tutela comprometan los contenidos constitucionalmente protegidos del derecho al debido proceso y de defensa que ameriten la intervención del juez constitucional, en la medida en que no se trata de proveídos absolutamente caprichosos, arbitrarios o carentes de justificación o motivación jurídica o que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso. Se reitera, que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. En ese orden de ideas, se confirmará el fallo impugnado que rechazó por

improcedente la presente acción, previa aclaración de que por técnica jurídica la decisión ha debido ser la de denegar la tutela por improcedente y no rechazarla, porque en los términos del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, sólo hay lugar al rechazo cuando la solicitud de tutela no se corrige dentro del término concedido para el efecto por el juez, lo que no ocurrió en este caso. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFIRMASE la sentencia impugnada, proferida el 28 de febrero de 2013 por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado. 2.- Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS