CE-11001-03-15-000-2012-02309-00(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procedencia de la acción de tutela cuando la providencia judicial vulnera derechos fundamentales / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALCausales genéricas de procedibilidad A partir de la decisión mayoritaria de la Sala Plena, este Despacho examinará rigorosamente la configuración de estos requisitos generales y específicos de procedibilidad de la tutela, manteniendo el carácter restringido y excepcional que la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional le ha impreso a los casos en que ésta se interponga contra sentencias judiciales NOTA DE RELATORIA: En lo atinente a la providencia de Sala Plena del Consejo de Estado que modificó el criterio jurisprudencial en el sentido de admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial cuando aquella viole derechos fundamentales, consultar: sentencia del 31 de julio de 2012, expediente: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC), MP. María Elizabeth García González ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez Advierte la Sala que la acción de tutela no cumple todos los requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia, en particular el referente al requisito de inmediatez exigido para su procedencia. En efecto, se observa que entre la notificación de la sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Santander de 8 de julio de 2010 y la presentación de la presente acción de tutela han transcurrido más de dos años, término que no resulta razonable. Bajo las anteriores consideraciones, la presente Sala no encuentra fundamento procesal

alguno para entrar a considerar de fondo si se ha configurado el cumplimiento de una de las causales específicas que justifiquen la procedencia de la acción de tutela contra sentencias, pues según quedó expuesto, la acción de tutela presentada no satisface los requisitos generales que exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional para que la acción de tutela contra providencias judiciales sea procedente NOTA DE RELATORIA: Sobre el requisito de inmediatez ver: Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02309-00(AC)

Actor: JULIO CESAR CUADRADO LOZADA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Decide la Sala la acción de tutela formulada por el accionante contra el Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja y la Alcaldía de Barrancabermeja.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD El 5 de diciembre de 2012, el ciudadano JULIO CESAR CUADRADO LOZADA, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja y la Alcaldía municipal de Barrancabermeja, para obtener el amparo de sus derechos

fundamentales, a la dignidad humana, la igualdad, el debido proceso y a la seguridad social, que considera violados con ocasión de la sentencia dictada el 8 de julio de 2010 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado contra el municipio de Barrancabermeja, radicado N° 2002-1309. 1.1 Hechos El actor desempeñó el cargo de carrera administrativa, de Inspector Código 515, Grado 8, en el municipio de Barrancabermeja, el cual fue suprimido mediante Decreto 005 de 2002 (14 de enero), por el cual el Alcalde de Barrancabermeja “adoptó la planta de personal de la administración central del municipio”. Por oficio No SG 058 de 14 de enero de 2002, el Secretario General de la Alcaldía comunicó al actor de la supresión del cargo que venía desempeñando y le indicó que conforme al artículo 39 de la Ley 443 de 1998 tenía derecho a optar por ser incorporado a un empleo equivalente o a la correspondiente indemnización de perjuicios por ser empleado de carrera. En consecuencia, el actor interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto 005 de 2002 (14 de enero), por considerar que dicho acto fue falsamente motivado, por cuanto la restructuración de la planta de personal de la administración central no obedeció a la finalidad del Decreto que era la reducción de gastos de la administración. Asimismo, señala que la declaratoria de nulidad del Decreto 237 de 2001 generó la nulidad sobreviniente del acto acusado, por cuanto la planta de personal de la administración municipal

fue fijada mediante ese acto. La mencionada acción, correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Santander, quien con ocasión de la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, remitió por competencia el proceso al Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja, el cual a su vez conforme al Acuerdo PSAA09-5757 de 2009 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura envió el proceso al Juzgado Administrativo de Descongestión de Barrancabermeja1. El Juez Administrativo de Descongestión de Barrancabermeja, mediante sentencia de 25 de septiembre de 2009, se inhibió de pronunciarse respecto del oficio SG 058 de 14 de enero de 2002 y denegó las demás pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que el acto acusado fue expedido conforme a las facultades que tiene el Alcalde municipal para adoptar la planta de personal de la entidad territorial. Asimismo, señaló que si bien es cierto, el Decreto 237 de 2001, por el cual se adoptó la planta de personal fue declarado nulo, dicha circunstancia no implica necesariamente la ilegalidad del decreto acusado. Inconforme con la decisión, el actor interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, quien mediante sentencia de 8 de junio de 2010, confirmó la decisión pues consideró que no existe relación directa entre el Decreto 237 de 2001 y el acto acusado, pues conforme al artículo 315 de la Constitución Política los alcaldes son competentes para fusionar, crear o

suprimir cargos en las dependencia de la Administración Municipal. Indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencias de 19 de agosto de 2010 (M.P. Alfonso Vargas Rincón) y de 11 de noviembre de 2010 (M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila) declaró la nulidad del Decreto 005 de 2002 y ordenó el reintegro de varios empleados en sus mismas circunstancias. Señaló que en razón de lo anterior, el 15 de noviembre de 20122 presentó ante el Alcalde de Barrancabermeja, solicitud de revocatoria directa de los actos 1 Anexo 1, folio 340. 2 Folios 25 a 28 del expediente. administrativos que suprimieron su cargo y que, en consecuencia, se ordenara su reintegro, sin obtener respuesta alguna. Invocó la tutela como mecanismo transitorio, toda vez que consideró deben prevalecer las decisiones tomadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por encima de los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado de Descongestión de Barrancabermeja. Señaló que el requisito de inmediatez “no ha sido tan efectivo, eficiente y eficaz” por cuanto a su juicio una vez conocidas las decisiones de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferidas en el sentido de decretar la nulidad del Decreto 005 de 2002 y ordenar el reintegro de sus compañeros, la Administración debía interponer una acción de lesividad o expedir un acto que revocara directamente su desvinculación y en consecuencia reintegrarlo a su cargo. El actor considera que el Tribunal incurrió en vía de hecho, por desconocer la

jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación, referente a la ilegalidad de la supresión de los cargos de la planta de personal del municipio de Barrancabermeja con fundamento en los Decretos 237 de 2001 y 005 de 2002. 1.2 Pretensiones Solicita que se amparen los derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia dictada el 8 de julio de 2010 por el Tribunal Administrativo de Santander, y en su lugar, se profiera una nueva decisión conforme al precedente judicial adoptado por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Asimismo, solicita que se ordene al Alcalde de Barrancabermeja, responder a su petición de revocatoria directa de los actos administrativos que suprimieron su cargo, conforme al precedente jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado en cuanto a la declaratoria de nulidad de los actos que suprimieron cargos de la planta de personal del municipio, por falsa motivación. ACTUACIÓN Por auto de 7 de febrero de 20133, se admitió la demanda y se dispuso notificar al Juez Único de Barrancabermeja, los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y la Alcaldía de Barrancabermeja. En auto de 20 de mayo de 20134, se vinculó al Juzgado de Descongestión Administrativo de Barrancabermeja. 2.1. El municipio de Barrancabermeja se opuso a las pretensiones de la demanda y afirmó que debe declararse la improcedencia de la acción, toda vez que a su juicio la simple disparidad de criterios de los jueces en cuanto a la aplicación o

interpretación de una norma en concreto no constituye una vía de hecho. Asimismo, indicó que la acción no cumple con el requisito de inmediatez. 2.2. El Juez Único Administrativo de Barrancabermeja, el Juez de Descongestión Administrativo de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Santander, no se pronunciaron pese a haber sido debidamente notificados.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia de la Sala Esta Sección es competente de conformidad con el numeral 2º del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), por el cual se dictan reglas para el reparto de la acción de tutela. 3.2. Generalidades de la tutela La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 3 Folio 31. 4 Folio 84.

En este caso se trata de una acción de tutela contra providencia judicial respecto de la cual esta Sección venía siguiendo la línea de la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional. A través de la reciente decisión de la Sala Plena del 31 de julio del 2012 en la cual la suscrita Magistrada Ponente salvó el voto, esta Sección decidió acogerse a la sentencia C-590 del 2005 de la Corte Constitucional.

3.3. Problemas jurídicos En el caso presente, corresponde a la Sala determinar si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor con ocasión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado contra el municipio de Barrancabermeja, de radicado N° 2002-1309 por desconocimiento del precedente; y, por la no resolución de la petición de 15 de noviembre de 2012 de revocatoria directa de los actos administrativos que suprimieron su cargo, que presentó ante la Alcaldía de Barrancabermeja. En razón de lo anterior, la Sala estudiará en primer lugar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y posteriormente analizará la procedencia del amparo respecto de la petición de revocatoria directa presentada por el actor. 3.4. De la acción de tutela contra providencias judiciales Si bien es cierto que la suscrita Magistrada se apartó de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia del 31 de julio de 2012 por no compartir la tesis sobre procedencia de la acción de tutela contra sentencias sino en los términos restrictivos y excepcionales de la sentencia C-543 de 1992, sin embargo acata la decisión mayoritaria precisando, como lo consignó en el respectivo salvamento de voto, que se ceñirá a los precisos términos consagrados en la sentencia C-590 del 2005 de la Corte Constitucional según los cuales, la acción de tutela contra sentencias exige la configuración de unos presupuestos generales y otros específicos.

Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, de conformidad con la citada sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios y extraordinarios-de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del

hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de

sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. Además de estos requisitos generales, la misma sentencia consagra otros requisitos específicos, que son los siguientes: “(…) “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” A partir de la decisión mayoritaria de la Sala Plena, este Despacho examinará rigorosamente la configuración de estos requisitos generales y específicos de procedibilidad de la tutela, manteniendo el carácter restringido y excepcional que la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional le ha impreso a los casos en que ésta se interponga contra sentencias judiciales. 3.5. Análisis de la situación planteada en cuanto a la providencia controvertida.

El actor promovió acción de tutela contra la sentencia dictada el 8 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, pues considera que al negar sus pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se ha incurrido en vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en lo referente a la ilegalidad de la supresión de los cargos de la planta de personal del municipio de Barrancabermeja con fundamento en los Decretos 237 de 2001 y 005 de 2002. Al respecto, advierte la Sala que la acción de tutela no cumple todos los requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia, en particular el referente al requisito de inmediatez exigido para su procedencia.

En efecto, se observa que entre la notificación de la sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Santander de 8 de julio de 20105 y la presentación de la presente acción de tutela han transcurrido mas de dos años, término que no resulta razonable. Bajo las anteriores consideraciones, la presente Sala no encuentra fundamento procesal alguno para entrar a considerar de fondo si se ha configurado el cumplimiento de una de las causales específicas que justifiquen la procedencia de la acción de tutela contra sentencias, pues según quedó expuesto, la acción de tutela presentada no satisface los requisitos generales que exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional para que la acción de tutela contra providencias judiciales sea procedente. 3.6. Generalidades del derecho de petición La Constitución Política en su artículo 23 consagra el derecho de petición en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. En reiteradas ocasiones, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el alcance de la garantía del derecho fundamental de petición y acerca de la pertinencia de protegerlo a través de la acción de tutela, cuando éste haya sido 5 La providencia fue notificada por edicto fijado el 19 de julio de 2010 y desfijado el 22 de julio del mismo año. vulnerado. Con tal propósito, ha precisado las reglas básicas que lo orientan, que por resultar enteramente aplicables al caso presente, resulta pertinente recordar,

así: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición6”. Para que se concrete la garantía de este derecho, es necesario no sólo que se le de trámite a la petición, sino que al solicitante se le otorgue respuesta completa, de fondo y que ésta le sea debidamente comunicada, para de esta manera asegurar que la persona interesada, es enterada a plenitud sobre lo resuelto. 3.7. Caso concreto en cuanto a la petición de revocatoria directa del actor. Ahora bien, el actor considera que la Alcaldía de Barrancabermeja violó sus derechos fundamentales, a la dignidad humana, la igualdad, el debido proceso y a la seguridad social, al no responder su petición de revocatoria directa de los actos administrativos que suprimieron su cargo, presentado el día 15 de noviembre de 2012. En cuanto a la resolución de las solicitudes de revocatoria directa de actos

administrativos el artículo 95 del C.P.A.C.A. señala: “ARTÍCULO 95. OPORTUNIDAD. La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso”. (Se subraya). 6 Corte Constitucional. Sentencia T-377 de 2000 (3 de abril), M.P. Alejandro Martínez Caballero. Conforme al artículo anterior, para que sea procedente la solicitud de revocatoria directa de los actos administrativos por los cuales se suprimió el cargo que ocupó en la planta de personal del municipio de Barrancabermeja, ésta debe ser interpuesta con anterioridad a la notificación del auto admisorio de la demanda. Ahora bien, comoquiera que los actos administrativos que el actor solicita sean revocados directamente por la Alcaldía de Barrancabermeja, ya fueron demandados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa y sus pretensiones fueron resueltas mediante sentencias de 25 de septiembre de 2009 y 8 de julio de 2010, proferidas por el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Santander, su petición resulta a todas luces improcedente. En razón de lo anterior, se denegará el amparo deprecado respecto del derecho

de petición del actor en lo concerniente a su solicitud de revocatoria directa de los actos administrativos que suprimieron su cargo, presentado el día 15 de noviembre de 2012. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- RECHAZASE POR IMPROCEDENTE el amparo deprecado, en lo referente a la providencia de 8 de julio de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. SEGUNDO.- DENIEGANSE en lo demás las pretensiones de la demanda. TERCERO.- Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su revisión, si dentro del término legal no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente en comisión

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

GUILLERMO VARGAS AYALA