CE-11001-03-15-000-2012-0818-01 (AC)-2012

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA / SUPRESIÓN DE

CARGO / COMPETENCIA DEL CONSEJO MUNICIPAL

[S]e vislumbra con claridad que el Concejo Municipal de Cómbita, al suprimir cargos de la administración judicial, se encontraba ejerciendo facultades constitucionales de reestructuración municipal, razón por la que las providencias acusadas, esto es, las sentencias del 12 de abril de 2007 y 29 de noviembre de 2011, proferidas respetivamente por el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, no incurrieron en defecto material o sustantivo. Si bien el accionante discrepa de la interpretación efectuada por los despachos accionados respecto de quien es la autoridad competente para reestructurar orgánicamente la administración municipal, lo cierto es que la decisión adoptada por las autoridades judiciales accionadas responde a criterios de interpretación expuestos de manera razonada, que no implican desbordamiento del orden jurídico, por lo que la divergencia planteada en la presente acción de tutela, al decir de la Corte Constitucional, no constituye el desconocimiento del derecho al debido proceso ni al de acceso a la administración de justicia. Ese desacuerdo en la interpretación no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se vulneraría la autonomía funcional de los jueces naturales, y se convertiría esta acción en un escenario para evaluar el grado de convencimiento

de los razonamientos de los jueces cuando no actúen como jueces constitucionales. (…) En consecuencia, la actuación judicial se encuentra dentro del marco normativo vigente aplicable al caso, lo que implica que no se configuró un defecto sustantivo y, por ende, no se evidencia ninguna vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00818-01 (AC)

Actor: JULIO ALBERTO MALAVER

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO

Referencia: Acción de Tutela

FALLO SEGUNDA INSTANCIA.

Decide la Sala la impugnación interpuesta por el señor JULIO ALBERTO MALAVER, contra la sentencia del 22 de julio de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela.

1. ANTECEDENTES El señor JULIO ALBERTO MALAVER instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

A. Hechos y fundamentos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor JULIO ALBERTO MALAVER, en ejercicio de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, demandó al municipio de Cómbita — Boyacá -, con el fin de que se declarara la nulidad del Acuerdo NO 042 del IO de diciembre de 2001, proferido por el Concejo Municipal de Combita, mediante el que se suprimieron unos cargos de la planta de personal; del Decreto NO 034 del 21 de diciembre de 2011, expedido por el Alcalde Municipal de Combita, por medio del que se adoptó el Acuerdo NO 042 de 2010; y el acto administrativo contenido en el Oficio del 24 de diciembre de 2011, por medio del que se le comunicó al actor que, en virtud del acuerdo en mención, se suprimió el cargo que venía desempeñando. El Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja, en fallo del 12 de abril de 2007, negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el actor. Contra la anterior decisión, el señor Malaver interpuso el recurso de apelación, del que conoció el Tribunal Administrativo del Boyacá, que, mediante sentencia del 29 de noviembre de 2011, confirmó la providencia de primera instancia.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: "1. Que se protejan los derechos fundamentales de los cuales se solicita tutela.

2. Que se ordene a las autoridades judiciales entuteladas, que en e/ término de 48 horas siguientes a la notificación de/ falo de Tutela (SIC), procedan a dictar la sentencia, teniendo en cuenta las valoraciones jurídicas y probatorias que no se hicieron de manera adecuada en la sentencia de

segunda instancia". Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante auto del 17 de mayo de 2012 se ordenó notificar a las partes. (fi. 11)

C. Oposición

11001-03-15-000-2012-00818-01 Actor: JULIO ALBERTO MALAVER Acción Tutela Fallo El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, por conducto de las Magistradas Martha Cecilia Molano Murcia y Patricia Salamanca Gallo, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, en consideración a que en la providencia atacada no se configuró ninguna vía de hecho que hiciera procedente la acción de tutela presentada por el actor. Señaló que la decisión que se controvierte se profirió dentro de criterios de razonabilidad y motivación que "impiden que se presente cualquier vulneración a los derechos constitucionales alegados por el tutelante". El JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE TUNJA, por medio de su titular, la doctora ANA ELSA AGUDELO AREVALO, rindió el respectivo informe y manifestó que en la presente acción de tutela no se acredita probatoriamente la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor, por cuanto se agotaro todas las etapas procesales con el debido trámite y oportunidad. Powered by CamScanner Expresó que "es falso que el juez solo haya tenido en cuenta la norma relativa a las facultades de/ concejo, pues en el texto del falo se evidencia que se tuvo en cuenta tanto las facultades del concejo municipal y del alcalde municipal cuando de modificar la estructura y de suprimir cargos de la entidad territorial se trata, normas

que como se demostró fueron interpretadas y aplicadas de manera sistemática a/ caso concreto".

D. Providencia impugnada.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 22 de julio de 2012, rechazó por improcedente la presente acción de tutela al considerar que las providencias motivo de inconformidad fueron proferidas conforme con los fundamentos fácticos, jurídicos y atendiendo al material probatorio allegado. Manifestó que la tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos e argumentos que debieron ser materia de estudio por el juez ordinario, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales.

D. Impugnación El señor JULIO ALBERTO MALAVER IMPUGNÓ la anterior decisión, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el art(culo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 0 establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad

pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial. En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción de tutela el señor JULIO ALBERTO MALAVER pretende que se dejen sin efectos las providencias del 12 de abril de 2007 y 29 de noviembre de 2011, proferidas respectivamente, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de las que se negaron las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada contra el municipio de Cómbita. La procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido reconocida de manera expresa por la Honorable Corte Constitucional. En la sentencia C-590 de 2005, con ponencia del doctor JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, recogió los requisitos generales y especiales (eventos determinantes), de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Como requisitos generales estableció los siguientes: 'b. Que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional. " "b. Que se hayan agotado todos los medios — ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable".1 "c. Que se cumpla e/ requisito de la inmediatez, es decir, que

la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir de/ hecho que originó la vulneración.2 'V. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de /a parte actora.3 "e, Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado ta/ vulneración en e/ proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.4 "f, que no se trate de sentencias de tutela.5 1 sentencia T-504 de 2000. 2 Sentencia T-315 de 2005. 3 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000. 4 Sentencia T.658 de 1998. 5 sentencias T088 de 1999 y SU-1219 de 2001. En esa providencia la Corte determinó que luego de verificarse el cumplimiento de los anteriores requisitos generales de procedencia de la tutela, se debe proceder a establecer si ha ocurrido uno de los siguientes eventos determinantes para la prosperidad de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, sucede en los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales1 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño Io condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en la motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, fenómeno que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h.

1. Violación directa de la Constitución.

Para la Sección Cuarta la acción de tutela resulta procedente, de manera excepcional, contra providencias judiciales, excluyendo las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte 1 Sentencia T-522 de 2001. Constitucional, máximos órganos de la respectiva jurisdicción; y por el Consejo Superior de la Judicatura — Sala Jurisdiccional Disciplinaria — como máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria, en razón de que cuando estos

órganos judiciales se pronuncian, ponen fin a un largo recorrido judicial en el que los involucrados han contado con todos los medios legales para hacer valer sus derechos, amén de que la seguridad y estabilidad jurídicas ameritan necesarias definiciones que al más alto nivel pongan fin a debates que, de lo contrario, serían interminables. Caso Conçreto De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se cumplen en el caso propuesto, razón por la cual se debe proceder a verificar si el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, incurrieron en defecto sustantivo. Defecto Sustantivo La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso concreto, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión. La Corte Constitucional en sentencia SU-159/02 con ponencia del doctor Manuel José Cepeda Espinosa, señaló que el defecto material o sustantivo opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido derogada y ya nq produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción

de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador...". El defecto sustantivo también puede presentarse cuando se interpreta una norma en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente. En relación con el marco de intervención que compete al juez de tutela en relación con la posible ocurrencia de un defecto sustantivo o material por interpretación arbitraria, la Corte Constitucional en la Sentencia T-1222 de 2005, consideró: ... 9, Como lo ha señalado reiteradamente la Corte, no es el juez constitucional el funcionario encargado de definir la correcta interpretación del derecho legislado. En suma, ante una acción de tutela interpuesta contra una decisión judicial por presunta arbitrariedad en la interpretación de/ derecho legislado -vía de hecho sustancia/ por interpretación arbitrariael juez constitucional debe limitarse exclusivamente a verificar que la interpretación y aplicación del derecho por parte del funcionario judicial no obedezca a su simple voluntad o capricho o que no viole los derechos fundamentales, En otras palabras, no puede el juez de tutela, en principio, definir cual es la mejor interpretación, la más adecuada o razonable del derecho legislado, pues su función se limita simplemente a garantizar que

no exista arbitrariedad y a proteger los derechos fundamentales y no a definir el sentido y alcance de las normas de rango legal, "(Negrillas fuera de texto). De la misma manera, la Sentencia SU-962 de 1999 reiteró que las decisiones que incurren en una vía de hecho por interpretación "carece(n) de fundamento objetivo y razonable, por basarse en una interpretación ostensible y abiertamente contraria a la norma jurídica aplicable1. Por su parte, la sentencia T-567 de 1998 precisó que "cuando la labor interpretativa realizada por e/ juez se encuentra debidamente sustentada y razonada, no es susceptible de ser cuestionada, ni menos aún de ser calificada como una vía de hecho, y por Io tanto, cuando su decisión sea impugnada porque una de las partes no comparte la Interpretación por é/ efectuada a través del mecanismo extraordinario y excepcional de la tutela, ésta será improcedente", 1 sentencia SU-962 de 1999. M.p. Fabio Morón Díaz En el caso concreto, el demandante manifestó que "se hizo una aplicación manifiestamente equivocada de las normas constitucionales y legales que sustentan la sentencia en ninguna parte de las normas que se refieren a la competencia de los concejos municipales se indica que puedan suprimir cargos de la administración municipal; por el contrario, lo que indica (SIC) las normas es que el competente es el Alcalde". En la providencia del 12 de abril de 2007, atacada mediante la presente acción, el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja, expresó que: "Así las cosas, cuando el Concejo Municipal de Combita, demo de la

reestructuración municipal contenida en el Acuerdo 042 de 2001, dispone suprimir algunos empleos o cargos, no está quebrantando disposición alguna, contrario a lo afirmado por e/ demandante, sino ejerciendo la facultad y competencia que le otorga la Constitución para determinar la estructura de la administración municipal, Io que entraña la posibilidad de crear, fusionar o suprimir empleos; máxime que todo ello es una consecuencia de la iniciativa del Alcalde (art 71 Ley 136/94), como en efecto ocurrió en el caso sub. También esta facultad la tiene el Alcalde Municipal, que a través de un acto administrativo pero dependiendo de un Acuerdo, autorizado por e/ art.315, nums. 4 y 7., puede crear, suprimir o fusionar empleos de sus dependencias, poniendo de presente la coexistencia de procedimientos autorizados por la Carta de 1991 para disponer sobre la creación, supresión o fusión de empleos, propiciando un desdoblamiento nominativo como acto colegiado o como acto singular. O Io que es Io mismo, como Acuerdo o como Decreto municipal. Por ello es que esta facultad no es discredonal u omnímoda s/no regulada o pautada", Fano Por su parte, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la providencia del 29 de noviembre de 2011, manifestó que: "1... [ la actuación desplegada por la Corporación Municipal se realizó conforme a las normas constitucionales pertinentes, esto es, el numeral 6 del artículo 313 Superior. Como bien lo advirtió el A quo el Acuerdo mencionado facultó a/ Alcalde para que fuera e/ mandatario municipal quien determinara y adoptara la estructura administrativa del Municipio de Cómbita,

función que corresponde a los Concejos Municipales, conforme a lo dispuesto en e/ artículo 313-6 que indica —Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes... - " De lo anteriormente expuesto se vislumbra con claridad que el Concejo Municipal de Cómbita, al suprimir cargos de la administración judicial, se encontraba ejerciendo facultades constitucionales de reestructuración municipal, razón por la que las providencias acusadas, esto es, las sentencias del 12 de abril de 2007 y 29 de noviembre de 2011, proferidas respetivamente por el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, no incurrieron en defecto material o sustantivo. Si bien el accionante discrepa de la interpretación efectuada por los despachos accionados respecto de quien es la autoridad competente para reestructurar orgánicamente la administración municipal, lo cierto es que la decisión adoptada por las autoridades judiciales accionadas responde a criterios de interpretación expuestos de manera razonada, que no implican desbordamiento del orden jurídico, por lo que la divergencia planteada en la presente acción de tutela, al decir de la Corte Constitucional, no constituye el desconocimiento del derecho al debido proceso ni al de acceso a la administración de justicia. Ese desacuerdo en la interpretación no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se vulneraría la autonomía funcional de los jueces naturales, y se convertiría esta acción en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces

cuando no actúen como jueces constitucionales. La Corte Constitucional, en sentencia T-310/09, con ponencia del doctor Luis Ernesto Vargas Silva, señaló: “(…) el procedimiento de tutela no puede utilizarse para obtener que un juez diferente a/ que conoce del proceso ordinario intervenga inopinadamente para modificar e/ rumbo del mismo con base en una interpretación diversa, la suya, pretendiendo que, por haber entendido las normas pertinentes de una determinada manera, incurrid el primero en una vía de hecho. // La vía de hecho — excepcional, como se ha dicho— no puede configurarse sino a partir de una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o lega/ que rige en la materia a la que se refiere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten o no la interpretación acogida por el fallador, no existe la vía de hecho, sino una vía de derecho distinta, en sí misma respetable si no carece de razonabilidad. Esta, así como el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma jurisdicción y por los procedimientos ordinarios, a través de los recursos que la ley establece y no, por regla general, a través de la acción de tutela. Diferente es el caso de la ostensible aplicación indebida de una norma, en cuya virtud se pretende lograr que los hechos quepan en ella, aun contra toda evidencia, puede darse la vís de hecho, como lo ha admitido esta Corte, si por haberse forzado arbitrariamente el ordenamiento jurídico se han quebrantado o se

amenazan derechos constitucionales fundamentales "Con base en los anteriores argumentos, se concluye que la sentencia judicial incurre en defecto fáctico cuando su motivación contradice, de manera abierta y ostensible, e/ régimen jurídico que debe aplicar. La actividad de/ juez de tutela, en este orden de ideas, está limitada a verificar esa ruptura con e/ ordenamiento constitucional o legal. Así, la acción de tutela no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional. En consecuencia, la actuación judicial se encuentra dentro del marco normativo vigente aplicable al caso, lo que implica que no se configuró un defecto sustantivo y, por ende, no se evidencia ninguna vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante. No obstante se rechazó por improcedente la tutela solicitada, esta Sala entiende que lo que procede es negarla, y bajo ese entendido se confirmará el fallo impugnado pero por los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. En mérito de Io expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFÍRMASE la providencia impugnada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARÍA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Aclaro voto

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO