CE-11001-03-15-000-2013-00054-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA - Generalidades / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Presupuestos La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción judicial especial para facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la subsidiariedad y la residualidad porque solo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados. No obstante esta causal de improcedencia excepcional, a las voces del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el será valorado por el juez constitucional según las circunstancias en las que se encuentre la actora con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no resulta idóneo para evitarlo o remediarlo…en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: i) inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; ii) que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuándo comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; iv) que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, v) que el

solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación NOTA DE RELATORIA: Sobre la sentencia que unifico el criterio que permitió la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ver sala plena de esta corporación, EXP: 11001-03-15-000-2009-01328-01, Consejera Ponente: María Elizabeth García González ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No es una tercera instancia / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No debe tomarse como un instrumento para dirimir los desacuerdos que se tengan frente a una decisión del juez del proceso ordinario En cuanto al aspecto específico de la providencia al que la señora Tuiran Cadavia atribuye la vulneración que alega a sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, esto es, al

desconocimiento del precedente, la Sala encuentra que pese a que se señalan transgredidos estos derechos fundamentales, en realidad la censura no recae sobre un debate de orden superior, sino que pretende controvertir las decisiones de primera y segunda instancia, en tanto considera que la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era apta y debió el juez referirse al fondo del asunto, por haberse demandado el acto correcto…En el asunto en estudio el tutelante solo citó una sentencia, situación que discrepa del conjunto de sentencias que conforman realmente precedente jurisprudencial, por lo anterior no es válido que exista desconocimiento del precedente como lo aduce la señora Tuiran Cadavia…Se concluye entonces que la alegación de la tutelante obedece entonces a estar en desacuerdo con el análisis y con la conclusión hermenéutica a la que llegó el Tribunal, para confirmar la decisión de primera instancia en la que declaró la inepta demanda. De aceptarse como válida esta argumentación para considerar que la providencia que se tutela quebrantó los derechos fundamentales alegados sería un desacierto que implicaría desconocer la autonomía del juez natural, partiendo del señalamiento que consagra el artículo 228 constitucional. Recuerda la Sala que la tutela no es una tercera instancia que se pueda emplear para que se revise lo ya definido por el juez natural de la especialidad como lo pretende el tutelante que funda la solicitud de amparo en las mismas razones en que sustentó el recurso de apelación ante el Tribunal que por su parte confirmó la decisión de declarar la ineptitud de la demanda de nulidad y

restablecimiento. En consecuencia, la Sala declarará su improcedencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00054-00(AC)

Actor: MARTHA LUCIA TUIRAN CAVADIA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO - SUBSECCION DE DESCONGESTION Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la señora Martha Lucía Tuiran Cavadia, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992.

I. ANTECEDENTES.-

1. Petición de amparo constitucional La señora Martha Lucía Tuiran Cadavia instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico - Subsección de Descongestión, con ocasión de la sentencia de 30 de julio de 2012, proferida dentro del proceso que la tutelante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, adelantó con el propósito de que se anulara la Resolución No. 005 del 15 de enero de 2007 expedida por la Rectora de la Universidad del Atlántico, por medio de la cual suprimió cargos de la planta de personal de la Universidad del Atlántico, entre ellos, el que ocupaba la accionante.

2. Sustento de la vulneración Considera que esa decisión vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, al

debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la dignidad humana, porque el Tribunal no realizó una debida valoración probatoria y por cuanto la decisión adoptada difiere de otra con idéntica situación a la suya1. A título de amparo constitucional solicitó lo siguiente2: “1.1 TUTELAR al suscrito (sic) MARTHA LUCÍA TUIRAN CAVADIA, mis derechos constitucionales fundamentales a la IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÒN DE JUSTICIA, Y DIGNIDAD HUMANA, que me están siendo vulnerados por la accionada. 1.2 ORDENAR a la accionada, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, proceden (sic) así: 1.2.1 DEJAR, sin efecto la sentencia del 30 de julio de 2012, y notificada el 9 de octubre del mismo año, proferida por EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICOSUBSECCIÓN DE DESCONGESTIÓN. 1.2.2 PROFERIR, sentencia de fondo, en la que se estudie y valoren las pruebas aportadas en el expediente. 1.3 LIBRAR los oficios y/o comunicaciones, notificándole a los 1 Tribunal Administrativo del Atlántico Expediente No. 08001-23-31002-2011-0121101 Accionante: Vera Judith Coronado Sarmiento; Accionado: Universidad del Atlántico. 2 Fl 15. sujetos procesales las órdenes judiciales adoptadas por esa Corporación, resolviendo las pretensiones de la presente acción de tutela. 1.4 REMITIR a la Honorable Corte Constitucional para su eventual

revisión, el fallo de primera instancia, en el evento que no sea impugnado.”. La solicitud de tutela se apoya en los siguientes hechos3:  Que desempeñó el cargo de auxiliar de biblioteca desde el 8 de agosto de 1989 hasta el 15 de enero de 2007 en la Universidad del Atlántico.  Que mediante la Resolución Nº. 003 de 24 de marzo de 1994 fue inscrita en carrera administrativa para el cargo de auxiliar de biblioteca, hasta que la Universidad del Atlántico, mediante Resolución Nº. 005 de 15 de enero de 2007, suprimió, entre otros, el cargo que desempeñaba. Que esa decisión se le comunicó por oficio que recibió el 17 de enero de 2007.  Que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Universidad del Atlántico a efectos de que se anulara el citado acto administrativo.  Que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla, en sentencia de 4 de octubre de 2011, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda porque no se demandó la nulidad del oficio por medio del cual se comunicó la supresión del cargo.  Que la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 30 de julio de 2012, confirmó la decisión de primera instancia pese a que esa misma Corporación4, al resolver un caso similar, había declarado la nulidad parcial de la Resolución Nº. 005 del 15 de enero de 2007, sin considerar que debía solicitarse además la 3 Fls 1-3. 4 Refiere a la sentencia del 10 de agosto de 2012, Rad. 2011-01211-01, actora Vera Judith Coronado Sarmiento

nulidad del oficio que comunicó la supresión.  Estima que la situación anotada vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la dignidad humana por indebida valoración de las pruebas y por trato diferente.

2. Trámite de la solicitud Por auto del 16 de enero de 2013 se admitió la tutela y se ordenó comunicar a los Magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Atlántico y al Rector de la Universidad del Atlántico por tener interés en las resultas del proceso.5

3. Argumentos de defensa 3.1 Tribunal Administrativo del Atlántico El doctor Welfran de Jesús Mendoza Osorio, Magistrado Ponente de la decisión censurada6, respondió que la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 determinó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se reúnan los requisitos generales y especiales allí especificados, las cuales no se cumplen en el caso bajo estudio.

Que el derecho a la igualdad se predica entre iguales y “ (…) en el caso concreto no se aporta a la tutela copia íntegra del expediente que toma de referencia para predicar la existencia de dicho trato desigual; y además el hecho de que una Sala de decisión haya adoptado o tomado una decisión en contrario, en nada implica ello una trasgresión al debido proceso, dado que es bien sabido que las sentencias adoptadas por los tribunales tienen efectos inter partes y no constituyen un precedente judicial obligatorio que deba seguirse so pena de incurrirse en el defecto que se le endilga.”.

5 Fls 53-54. 6 Fls 58-63. Que la sentencia censurada está motivada, sustentada y apoyada en la línea jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado, lo que descarta la ocurrencia de un defecto fáctico. Que el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo impone al Juez la obligación de declarar de oficio las excepciones que encuentre probadas.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción judicial especial para facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la subsidiariedad y la residualidad porque solo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados.

No obstante esta causal de improcedencia excepciona, a las voces del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el será valorado por el juez constitucional según las circunstancias en las que se encuentre la actora con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no resulta idóneo para evitarlo o remediarlo.

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos,

como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda. También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades7, que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)8. Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que

la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o transgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la dignidad humana. Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido 7 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. 8 Al respecto véase la sentencia T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett. recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó: “(…) De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos

que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”9 (subrayas y negrita de la Sala). En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: i) inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; ii) que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuándo comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; iv) que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, v) que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el

fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. 9 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación. Examen de estos presupuestos en el caso concreto En el sub examine, la actora censura la providencia del 30 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, que confirmó la sentencia del 4 de octubre de 2011 del Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla. Esta decisión declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por no haber demandado el “oficio” por medio del cual la Universidad del Atlántico le comunicó a la actora la supresión del cargo que ocupaba, lo cual a su juicio, es injusto toda vez que en otro proceso, en el que se estudió un asunto similar al suyo, no se exigió cumplir con tal formalismo.

También considera que se vulneraron los derechos que solicita proteger porque la decisión carece de motivación y fue sometida a un trato diferente sin justificación alguna. La censura sobre estas providencias judiciales gira en torno a las siguientes situaciones: i) violación del derecho a la igualdad por desconocimiento del precedente horizontal10 y de tutela11 sobre la posibilidad de demandar el acto que 10 Concretamente refiere la sentencia de 10 de agosto de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico (Actor: Vera Judith Coronado Sarmiento. Demandado: Universidad del Atlántico). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Alfonso Vargas Rincón. Sentencia de 5 de marzo de 2009, Actor: Alfredo de Jesús Payares Martínez (Rad. 2009-00155). comunica la supresión del cargo y no el acto general que dispone la supresión; ii) violación al derecho al acceso a la administración de justicia por haber admitido la demanda y con posterioridad producir un fallo inhibitorio declarando la ineptitud de la demanda por no pretender la nulidad del acto correcto. Para comenzar con el estudio de los parámetros esenciales para que sea viable abordar de fondo la tutela por estar dirigida contra providencia judicial, se advierte lo siguiente: i) Que por tratarse de una sentencia de segunda instancia, no existe medio de impugnación ordinario para controvertirla; ii) Que el amparo fue solicitado en un plazo razonable respecto de la decisión de segunda instancia que se enjuicia, esto es, la providencia de 30 de julio de 2012 proferida por el Tribunal

Administrativo de Atlántico12; iii) Que la solicitud no se dirige contra una sentencia de tutela. En cuanto al aspecto específico de la providencia al que la señora Tuiran Cadavia atribuye la vulneración que alega a sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, esto es, al desconocimiento del precedente, la Sala encuentra que pese a que se señalan transgredidos estos derechos fundamentales, en realidad la censura no recae sobre un debate de orden superior, sino que pretende controvertir las decisiones de primera y segunda instancia, en tanto considera que la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era apta y debió el juez referirse al fondo del asunto, por haberse demandado el acto correcto. En lo que respecta al precedente, vale la pena recordar que la Corte Constitucional ha definido la figura, como: “(…) el conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver, que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar la sentencia” Asi (sic), la Corte ha entendido que el precedente debe ser anterior a la decisión donde se Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Sentencia de 3 de mayo de 2011, Actor: Agustín Esteban Zola Rodríguez (Rad. 2010-01465). 12 La tutela se interpuso el 14 de enero de 2013. pretende su aplicación y que debe existir una semejanza de problemas jurídicos, cuestiones constitucionales, hechos del caso, normas

juzgadas o puntos de derecho. En ausencia de uno de estos elementos, no puede predicarse la aplicación de un precedente”.[1] En el asunto en estudio el tutelante solo citó una sentencia, situación que discrepa del “conjunto de sentencias” que conforman realmente precedente jurisprudencial, por lo anterior no es válido que exista desconocimiento del precedente como lo aduce la señora Tuiran Cadavia. Por otra parte, respecto del segundo aspecto en que se funda la tutela, la Sala advierte que si bien el Juez Contencioso debe realizar un análisis ab initio de los presupuestos procesales de la acción que permitan darle el curso correspondiente, dicha actividad analítica no impide que éste estudio no pueda realizarse también al momento de proferir sentencia. Esa sola situación, en sí misma, tampoco constituye un argumento superior que permita la intromisión del juez de tutela. Se concluye entonces que la alegación de la tutelante obedece entonces a estar en desacuerdo con el análisis y con la conclusión hermenéutica a la que llegó el Tribunal, para confirmar la decisión de primera instancia en la que declaró la inepta demanda. De aceptarse como válida esta argumentación para considerar que la providencia que se tutela quebrantó los derechos fundamentales alegados sería un desacierto que implicaría desconocer la autonomía del juez natural, partiendo del señalamiento que consagra el artículo 228 constitucional. Recuerda la Sala que la tutela no es una tercera instancia que se pueda emplear para que se revise lo ya definido por el juez natural de la especialidad como lo pretende el tutelante que funda la solicitud de amparo en las mismas razones en

que sustentó el recurso de apelación ante el Tribunal que por su parte confirmó la decisión de declarar la ineptitud de la demanda de nulidad y restablecimiento. En consecuencia, la Sala declarará su improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR que no procede la tutela instaurada por la señora Martha Lucía Tuiran Cavadia en relación con los demás derechos fundamentales, por lo expuesto. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta providencia en la forma prevista en el Decreto 2591 de 1991, artículo 30. TERCERO.- En caso de no ser impugnada esta decisión, por Secretaría, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidenta

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO