CE-11001-03-15-000-2013-00062-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega por improcedente al incumplir el requisito de inmediatez La demandante pretende que se deje sin efectos la providencia del 30 de noviembre de 2011, proferida por la Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa que interpuso contra el Ministerio del Trabajo. Señaló que en un caso similar, con identidad de partes y en el que se presentaron hechos, pretensiones y argumentos jurídicos similares, se decidió a favor del demandante, por lo que el trato desigual en el caso objeto de tutela, configuró un defecto material o sustantivo.En el presente caso, se observa que la providencia cuya revocatoria se pretende se profirió el 30 de noviembre de 2011 y quedó ejecutoriada el 24 de mayo de 2012, pero la demandante sólo acudió en ejercicio de la acción de tutela el 14 de enero de 2013, es decir que han transcurrido aproximadamente 8 meses, sin que hubiere invocado la vulneración de sus derechos fundamentales. En efecto, si bien la acción de tutela no tiene término de caducidad, como se indicó, éste no es indefinido, pues, debe ejercerse en un tiempo razonable… En este orden de ideas, esta Sala confirmará la sentencia del 8 de febrero de 2013, proferida la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el amparo solicitado, pero por las

razones expuestas. Lo anterior bajo el entendido de que debió negarse y no rechazarse NOTA DE RELATORIA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar: Corte Constitucional, sentencia T-123 de 2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00062-01(AC)

Actor: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO REACTIVAR C.T.A.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decide la Sala la impugnación presentada por la actora contra la sentencia del 8 de febrero de 2013 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Cooperativa de Trabajo Asociado Reactivar C.T.A. hoy en proceso de disolución y liquidación, por medio de apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “…Que se tutelen los derechos fundamentales de la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO REACTIVAR C.T.A HOY EN PROCESO DE DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN, a la igualdad, al debido proceso, y al acceso

a la administración de justicia que le asisten. 3.2.1 Que como consecuencia de lo anterior, se ordene dejar sin efecto, la sentencia notificada el 24 de mayo de 2012, proferida por la SUBSECCIÓN C DE DESCONGESTIÓN DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, dentro de la acción de reparación directa promovida por la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO REACTIVAR, contra la NACIÓNMINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, bajo el radicado 11001333103420080025501. 3.2.2 Que en su lugar se ordene a LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, proferir una sentencia de reemplazo dentro del referido proceso, en la que se tengan en cuenta las consideraciones analizadas en la sentencia proferida por ese mismo Tribunal, en el marco del expediente radicado bajo el No. 11001333103820080026400, seguido por la COOPERATIVA DE TRABAJO

ASOCIADO COOMEDISALUD CONTRA EL MISMO DEMANDADO LA

NACIÓNMINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.”

2. Hechos La actora indicó como hechos relevantes los siguientes: Que, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 2996 de 2004, pagó al SENA y al ICBF, del 5% de las compensaciones que periódicamente percibieron sus asociados, desde enero de 2005 hasta octubre de 2006, por medio de la caja de compensación familiar COLSUBSIDIO.

En el mes de octubre de 2006, en el proceso con radicado No. 11001-3-25000200400187-01, la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia en la que declaró la nulidad de la expresión “… y contribuciones especiales al SENA, ICBF y Cajas de Compensación…” del artículo 1° del Decreto 2996 de 2004. Por el detrimento patrimonial de los asociados a la cooperativa, por los aportes parafiscales que pagó sin estar obligada a hacerlo, inició acción de reparación directa contra el Ministerio de la Protección Social, para que fuera declarado responsable por falla en el servicio. La demanda la conoció el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y negó las pretensiones de la demanda. Le demandante presentó recurso de apelación contra esa decisión, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, en sentencia del 30 de noviembre de 2011 la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones. En cumplimiento de esa orden, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá, mediante auto del 16 de octubre de 2012, dispuso el archivo del proceso. Señaló que el Tribunal incurrió en defecto sustantivo y vulneró el derecho a la igualdad, porque el mismo día, la misma Corporación decidió otro caso en el que se accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa interpuesta conforme a los mismos hechos y pretensiones.

3. Oposición

Los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,

Subsección C en Descongestión, no intervinieron.

4. Providencia impugnada La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado rechazó por improcedente el amparo solicitado. Hizo un análisis de la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, respecto de la responsabilidad del Estado por los efectos de la nulidad de las “normas creadoras de obligaciones tributarias” y concluyó que no se desconoció el precedente jurisprudencial en la materia, toda vez que el estado no debe devolver lo pagado en su vigencia.

5. Impugnación La demandante impugnó la decisión sin hacer más consideraciones.

6. Trámite de segunda instancia.

Mediante auto de 22 de mayo de 2013 se vinculó al Ministerio del Trabajo como tercero interesado.

7. Intervención del Ministerio del Trabajo El señor Diego Emiro Escobar, asesor de la oficina asesora jurídica del Ministerio, manifestó que debe declararse la improcedencia de la acción de tutela respecto de esa entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no tiene ningún vínculo legal o judicial con el actor.

CONSIDERACIONES La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la

acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la Cooperativa de Trabajo Asociado Reactivar C.T.A., en disolución y liquidación, pretende la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con las actuaciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C en Descongestión, porque presuntamente desconoció el precedente jurisprudencial que esa misma Corporación ha desarrollado, pues, en un caso con identidad de partes y los mismos supuestos fácticos y legales, amparó las pretensiones de la acción de reparación directa y condenó al Ministerio de Trabajo al pago de perjuicios. A la Sala le corresponde resolver la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 8 de febrero de 2013, proferida por el Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección A, que rechazó por improcedente la solicitud de tutela. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad1. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un

mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional2. Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción 1 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 200801063-01. 2Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la

vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se

transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto La demandante pretende que se deje sin efectos la providencia del 30 de noviembre de 2011, proferida por la Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa que interpuso contra el Ministerio del Trabajo. Señaló que en un caso similar, con identidad de partes y en el que se presentaron hechos, pretensiones y argumentos jurídicos similares, se decidió a favor del demandante, por lo que el trato desigual en el caso objeto de tutela, configuró un defecto material o sustantivo. En el presente caso, se observa que la providencia cuya revocatoria se pretende se profirió el 30 de noviembre de 2011 y quedó ejecutoriada el 24 de mayo de

2012, pero la demandante sólo acudió en ejercicio de la acción de tutela el 14 de enero de 2013, es decir que han transcurrido aproximadamente 8 meses, sin que hubiere invocado la vulneración de sus derechos fundamentales. En efecto, si bien la acción de tutela no tiene término de caducidad, como se indicó, éste no es indefinido, pues, debe ejercerse en un tiempo razonable. En relación con ese requisito, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda3, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del actor, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor

determinante en el juicio de procedencia, pues ‘si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.’” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 4 El interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En este orden de ideas, esta Sala confirmará la sentencia del 8 de febrero de 2013, proferida la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, que 3 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007. 4 T-123 de 2007, ibídem. rechazó por improcedente el amparo solicitado, pero por las razones expuestas. Lo anterior bajo el entendido de que debió negarse y no rechazarse.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA CONFIRMASE la sentencia del 8 de febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, por la razones expuestas. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA