CE-11001-03-15-000-2013-00173-01(AC)-2013

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ El apoderado judicial de la [accionante] interpuso la presente solicitud de amparo porque considera que el Tribunal Administrativo del Meta al proferir fallo de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad por cuanto incurrió en defecto fáctico, sustantivo y procedimental. (…) [L]a Sala encuentra que la solicitud constitucional carece del requisito de inmediatez, el cual constituye una condición de procedencia para estudiarla ya que, la providencia que se considera violatoria fue proferida el 31 de enero de 2012, notificada por edicto fijado el 21 y desfijado el 23 de febrero de 2012, y la acción de tutela se presentó el 30 de enero de 2013, es decir, después de transcurridos más de once meses para presentar la solicitud de amparo, tal y como lo consideró el “a quo”. (…) Comoquiera que la sustentación de la impugnante no cumple con los parámetros de viabilidad de la tutela, ello no legítima la intervención del juez de tutela; en tanto el juez de primera instancia negó la tutela por improcedente, la Sala modifica tal decisión para en su lugar declarar improcedente la solicitud de amparo con fundamento en lo expuesto anteriormente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00173-01(AC)

Actor: SONIA LINARES CASTILLO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Decide la Sala la impugnación interpuesta por el apoderado judicial de la señora Sonia Linares Castillo contra la sentencia de 7 de marzo de 2013 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que “negó por improcedente” la solicitud de amparo de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La tutela Con escrito presentado el 30 de enero de 2013 en la Secretaría General de esta Corporación, la señora Sonia Linares Castillo, a través de apoderado judicial, interpuso tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.

Considera que estos derechos se le vulneraron por parte de esa autoridad judicial con la sentencia de 31 de enero de 2012 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra del Departamento del Meta, en la que la autoridad judicial tutelada, revocó parcialmente el fallo de primera instancia que había acogido las súplicas de la demanda, y en su lugar, declaró probada la excepción de prescripción. En consecuencia, solicitó que se modificara la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta en el sentido de: “(…), DEJAR SIN EFECTO la sentencia del 31 de enero de 2012 proferida, en segunda instancia, por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por SONIA LINARES CASTILLO

contra el DEPARTAMENTO DEL META, en cuanto declaró probada la excepción de prescripción. (…)

4. Dentro de los 40 días siguientes a las notificación de esta providencia, emita decisión de reemplazo en aras de determinar si el fenómeno prescriptivo para los miembros de la Fuerza Pública es de período cuatrienal, tomando como referente los precedentes jurisprudenciales aquí citados y el caso concreto del accionante, haciendo claridad que la presente Sentencia no incide ni determina.

(…).

5. Ordénese al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META que, dentro de los 40 días siguientes a la notificación de la providencia, emita la decisión de reemplazo en aras de determinar QUE EL TERMINO DE LA PRESCRIPCIÒN debe contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia constitutiva del derecho.

6. Condenar a las entidades tuteladas al pago de la indemnización de perjuicios causados y costas a que haya lugar”. (Fls.1 a 2).

2. Hechos La petición de amparo se fundamenta en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza así: Que la señora SONIA LINARES CASTILLO fue contratada como docente a través de órdenes de prestación de servicios –OPS-, durante los años 1999, 2000, 2001 y 2003, para prestar el servicio de educación pública en el departamento del Meta.

Que a partir de su primer contrato, laboró sin solución de continuidad, cumpliendo órdenes de la dirección, sujeta a un horario de trabajo y, prestó sus servicios personales directamente a la administración. Que solicitó al departamento del Meta el reconocimiento y pago de todos los

factores salariales a los que consideró tener derecho. Que con oficio de 30 de abril de 2007, se señaló que la señora Sonia Linares Castillo estuvo vinculada al departamento del Meta mediante contrato de prestación de servicios, no existiendo relación laboral, por lo que solo le asiste el derecho al pago de honorarios pactados, no de salarios y prestaciones sociales (fl.27). Que mediante apoderado judicial, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento del Meta, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio de 30 de abril de 2007 expedido por la Secretaría de Educación del Meta y, a título de restablecimiento del derecho, se le reconociera la existencia de una relación laboral y en consecuencia se le concedieran, liquidaran y pagaran los salarios y prestaciones determinados por el Gobierno Nacional para el grado de escalafón nacional docente ocupado por ella. En primera instancia, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio con fallo del 14 de mayo de 2010, declaró la nulidad del acto acusado reconociendo que existió una relación laboral durante el periodo que la actora prestó sus servicios por órdenes de prestación de servicios y, en consecuencia, se condenó al departamento del Meta a reconocer y pagar a favor de la demandante los factores salariales devengados durante el tiempo que prestó sus servicios. Del recurso de alzada interpuesto por el departamento del Meta conoció el Tribunal Administrativo del Meta, el cual, con sentencia del 31 de enero de 2012, revocó parcialmente el fallo del “a quo”, declarando probada la excepción de prescripción, por haberse presentado la reclamación a la entidad cuando habían

trascurrido más de tres años desde la exigibilidad de la obligación.

3. Fundamentos La señora Sonia Linares Castillo, a través de apoderado judicial, interpuso la presente solicitud de amparo porque considera que el Tribunal Administrativo del Meta al proferir fallo de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 50-001-33-31-006-2007-00225-01, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, por cuanto incurrió en defecto fáctico, sustantivo y procedimental.

4. Trámite Con auto de 31 de enero de 2013 (fl.41), la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la tutela, ordenó notificar su decisión al Tribunal Administrativo del Meta, como autoridad judicial tutelada y al Departamento del Meta, como tercero interesado en las resultas de la presente solicitud de amparo.

Surtidas las respectivas comunicaciones, la autoridad judicial tutelada y el gobernador del departamento del Meta ejercieron su derecho de defensa, en los siguientes términos:

5. Respuesta del Tribunal Administrativo del Meta En escritos con fecha de 19 y 20 de febrero de 2013 (fls.51 a 56), los Magistrados del Tribunal solicitaron que se denegara la acción de tutela; argumentaron que no se incurrió en ninguna vía de hecho, debido a que la providencia cuestionada se profirió de conformidad con la normativa vigente y en ella se explicaron las razones por las que no se compartía el precedente vertical propuesto por la

Sección Segunda del Consejo de Estado.

6. Intervención del Gobernador del departamento del Meta El Gobernador del departamento del Meta, mediante apoderado judicial, en escrito

de 14 de febrero de 2013 (fls.45 a 50), manifestó que la presente tutela no es procedente por ser violatoria del principio de inmediatez.

7. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia de 7 de marzo de 2013 negó “por improcedente” la presente solicitud de amparo, porque no superó los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. Al respecto consideró: “Observa la Sala que la providencia del Tribunal Administrativo del Meta, en la que se revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, se denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada en contra del Departamento del Meta, fue dictada el 31 de enero de 2012, notificada por edicto fijado el 21 de febrero y desfijado el 23 de febrero de 2012, y la acción de tutela se instauró el 30 de enero de 2013, es decir, después de transcurridos más de once meses de haberse proferido esa decisión, sin que se hubiesen expuesto las razones que justifiquen esa tardanza, lo que permite afirmar que la presente acción no cumple con el requisito de inmediatez”

(fl.66).

8. La impugnación Mediante escrito de 19 de abril de 2013 (fls.74 a 78), la actora, a través de apoderado judicial, impugnó el fallo de primera instancia porque considera que la decisión tomada por la Sección Cuarta de esta Corporación no se ajusta a derecho.

Expresa que, a razón de la exigencia del principio de inmediatez, se le está impidiendo hacer efectiva la protección de sus derechos fundamentales, inclusive,

ante su no pronunciamiento de fondo frente a la acción de tutela impetrada se impide que la providencia emitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Villavicencio sea objeto de cumplimiento frente a la entidad territorial. Adiciona la parte actora que, se desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a los contratos realidad, al reconocimiento, liquidación y pago de las prestaciones sociales.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el solo hecho de dirigirse contra una decisión judicial.

Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos estos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20121 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema2. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales3. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se 1 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 3 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”4 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los

parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia5 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparoimprocedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. 4 Ídem. 5 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de

2005. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.

2. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva El apoderado judicial de la señora Sonia Linares Castillo interpuso la presente solicitud de amparo porque considera que el Tribunal Administrativo del Meta al proferir fallo de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 50-001-33-31-006-2007-00225-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad por cuanto incurrió en defecto fáctico, sustantivo y procedimental.

Solicita que, se ordene dejar sin efectos la sentencia de 31 de enero de 2012 proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Meta, asimismo que se dé el levantamiento de la ejecutoria y de la fuerza de cosa juzgada del fallo; y que en los 40 días siguientes a la notificación de la providencia se emita

decisión de reemplazo, en aras a determinar que el término de la prescripción debe contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia constitutiva del derecho. Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que al tratarse de una sentencia de segunda instancia, no existe medio de impugnación ordinario para controvertirla. Sin embargo, la Sala encuentra que la solicitud constitucional carece del requisito de inmediatez, el cual constituye una condición de procedencia para estudiarla ya que, la providencia que se considera violatoria fue proferida el 31 de enero de 2012, notificada por edicto fijado el 21 y desfijado el 23 de febrero de 2012, y la acción de tutela se presentó el 30 de enero de 2013, es decir, después de transcurridos más de once meses para presentar la solicitud de amparo, tal y como lo consideró el “a quo”. Al respecto, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha precisado que: “en materia de tutela, (…) [el requisito] de inmediatez constituye una condición de procedencia de la acción de tutela y que, en aplicación de [éste], el amparo de tutela debe interponerse dentro de un tiempo razonable y prudencial a partir del momento en que ocurrió la violación o amenaza de los derechos fundamentales”6. Así mismo, la Corte Constitucional7 ha establecido que la falta de inmediatez constituye un indicio de la inexistencia del perjuicio irremediable, toda vez que la permisión en el paso del tiempo hace presumir que el tutelante no se ha sentido lo

suficientemente afectado, es decir, que no ha sido imposible que continúe conviviendo con la situación que en su criterio, amenaza, vulnera o quebranta sus derechos fundamentales, que es lo que se presenta en el caso objeto de estudio. Comoquiera que la sustentación de la impugnante no cumple con los parámetros de viabilidad de la tutela, ello no legítima la intervención del juez de tutela; en tanto el juez de primera instancia negó la tutela por improcedente, la Sala modifica tal decisión para en su lugar declarar improcedente la solicitud de amparo con fundamento en lo expuesto anteriormente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

1. Modificar la sentencia de 7 de marzo de 2013, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para en su lugar, declarar su improcedencia, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

2. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, en virtud del inciso 2° del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 6 Consejo de Estado. Sección Quinta. Radicación No. 25000-23-15-000-2009-00590-01 de 9 de julio de

2009. Actor: Sara Doris Vergara Galvis. C.P. Susana Buitrago Valencia 7 Corte Constitucional. Sentencia T-519 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra

3. Cópiese y notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el

artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, cúmplase.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

L. JEANNETTE BERMÚDEZ B. ALBERTO YEPES BARREIRO