CE-11001-03-15-000-2013-00191-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR HECHO SUPERADO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Acción de tutela no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso ordinario / MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA - La providencia acusada no es arbitraria ni caprichosa /

CARÁCTER SUBSIDIARIO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / CARÁCTER

RESIDUAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA

[L]a Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente en el asunto bajo estudio, porque mediante ella la accionante pretende revivir una discusión jurídica que ya fue resuelta por el juez natural del asunto y que fue definida en última instancia por el Consejo de Estado como órgano de cierre en ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual, sin que el accionante pueda aducir que se le violó el derecho al debido proceso, porque tuvo la oportunidad de intervenir en el mismo y de ejercer su derecho de defensa, pues, se le estudió y resolvió cada una de las vías jurídicamente establecidas para darle solución al caso concreto. Se reitera, que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del asunto dentro del

escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. Por otra parte, no hay evidencia de que las decisiones judiciales objeto de tutela proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” y el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala Primera de Decisión, comprometan los contenidos constitucionalmente protegidos del derecho al debido proceso y de defensa que ameriten la intervención del juez constitucional, en la medida en que no se trata de proveídos absolutamente caprichosos, arbitrarios o carentes de justificación o motivación jurídica o que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, teniendo en cuenta que al accionante tuvo a su disposición y utilizó los medios de defensa establecidos por el legislador para controvertir las decisiones atacadas ahora por vía de tutela. En ese orden de ideas, debe negarse por improcedente el amparo solicitado, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00191-00(AC)

Actor: TERESA VALLARES FLORIAN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ –SALA PRIMERA DE DECISIÓN La Sala decide la acción de tutela promovida por TERESA VALLARES FLORIÁN

contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” y el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala Primera de Decisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES TERESA VALLARES FLORIÁN promovió acción de tutela, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con la decisión adoptada en sentencia del 28 de junio de 2012 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que confirmó el proveído de 23 de febrero de 2011 del Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala Primera de Decisión, que negó las súplicas de la de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora contra el Departamento de Boyacá e inaplicó por inconstitucionalidad el Decreto 1006 de 1º de julio de 1993, proferido por el Gobernador de Boyacá y la Resolución No. 915 de 1993, expedida por el Director del Hospital San Salvado de Chiquinquirá.

II. PETICIÓN Y FUNDAMENTOS La accionante requirió la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, que se dejaran sin efectos las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” y el Tribunal Administrativo

de Boyacá, Sala Primera de Decisión. Lo anterior, con fundamentos en los hechos que se resumen a continuación: La accionante se vinculó al Hospital Sal Salvador de Chiquinquirá al cargo de

Promotora en Salud el 1º de enero de 1986. La Sala de Consulta y Servicio Civil, en Concepto No. 1585 de 23 de julio de 2004, indicó que el Hospital San Salvador de Chiquinquirá es de naturaleza privada, a pesar de recibir aportes estatales en virtud del Sistema Nacional de Salud para el pago de salarios y prestaciones sociales. En consecuencia, afirmó que la mayoría de los trabajadores vinculados a dicha institución hospitalaria eran trabajadores públicos y oficiales, de conformidad con la Ley 10 de 1990. Mediante el Decreto 1370 de 19 de noviembre de 2004, el Gobernador del Departamento de Boyacá desvinculó del servicio a la demandante. El Secretario General del Departamento, con la Resolución No. 0216 de 2005, liquidó las prestaciones sociales de la señora Vallares Florián, sin tener en cuenta la totalidad de los factores causados entre el 1º de enero de 1986 y el 21 de noviembre de 2004. En tal sentido, señaló la demandante que el Decreto 1006 de 1º de julio de 1993, otorgó facultades a los Directores de los Hospitales Departamentales para el reconocimiento de los derechos económicos adquiridos por los funcionarios que ostentaban la naturaleza de empleados públicos y oficiales y que, en consecuencia, el Director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá expidió la Resolución No. 915 de 12 de noviembre de 1993, en la que reconoció estos derechos a los servidores vinculados con anterioridad al 29 de septiembre de

1992. La actora recurrió el acto administrativo de liquidación de prestaciones sociales, para lo cual argumentó que desconoció los derechos reconocidos con el Decreto 1006 de 1993 y la Resolución No. 915 del mismo año y, además, que no incluyó la sanción por mora en el pago de las cesantías contenida en la Ley 244 de 1995. Sin embargo, mediante la Resolución No. 0268 de 3 de junio de 2005, el Secretario General del Departamento de Boyacá confirmó el acto administrativo cuestionado. Por lo anterior, la actora promovió demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se dejaran sin efectos las Resoluciones No. 0216 y 0268 de 2005, que correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala Primera de Decisión que, mediante sentencia de 23 de febrero de 2011, denegó las súplicas de la demanda e inaplicó por inconstitucionalidad el Decreto 1006 y la Resolución No. 915 de 1993. La anterior decisión fue recurrida en apelación por el apoderado de la señora Vallares Florián ante el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” que, con providencia de 28 de junio de 2012, confirmó la decisión del a quo. Indicó la demandante que las decisiones cuestionadas incurrieron en vía de hecho por defecto sustantivo, toda vez que inaplicaron la Ley 144 de 1995 (art. 1º), en lo ateniente a la sanción por pago extemporáneo o tardío de las cesantías, pues la decisión de segunda instancia impuso el cumplimiento de requisitos no exigidos

por la normativa, con el pretexto de que habían sido introducidos por vía jurisprudencia, en sentencia de 27 de marzo de 2007, proferida dentro del radicado 2000-02513-01, con ponencia del Consejero de Estado Jesús María Lemos Bustamante. Igualmente, acusó a las Corporaciones accionadas de haber inaplicado el Decreto 1474 de 2004, que atribuye a las Asambleas Departamentales la facultad de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. Finalmente, afirmó que las autoridades demandadas inaplicaron el artículo 145 del Código Contencioso Administrativo, en lo que respecta a la acumulación de pretensiones, al considerar que debió demandar por separado la Resolución No. 915 de 1993; el reconocimiento de los salarios y prestaciones sociales reconocidas con el Decreto 1474 de 2004; y la aplicación de la Ley 244 de 1995. Avocado el conocimiento de la presente acción se ordenó vincular al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” y al Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala Primera de Decisión, como autoridades judiciales accionadas, y al Departamento de Boyacá, como tercero con interés.

III. OPOSICIÓN La Subsección “B”, Sección Segunda del Consejo de Estado, por intermedio de la Consejera de Estado Bertha Lucía Ramírez de Páez, ponente de la decisión acusada, pidió que se rechazara por improcedente la solicitud de amparo deprecada, para lo cual indicó que el fallo de segunda instancia atacado fue

proferido conforme con la normativa y jurisprudencia aplicable, previa valoración del material probatorio allegado. Dijo que la acción de tutela no es procedente contra providencias judiciales, por cuanto no fue concebida para revocar o modificar los pronunciamientos de los jueces ordinarios como si se tratara de una tercera instancia, puesto que esto equivaldría a desconocer la autonomía e independencia judicial. La Magistrada Clara Elisa Cifuentes Ortiz del Tribunal Administrativo de Boyacá indicó que los argumentos de la demanda de tutela instaurada “constituyen un verdadero recurso de apelación” contra las decisiones adoptadas al interior del proceso ordinario, pues pretenden controvertir el ejercicio hermenéutico adelantado por los juzgadores. Andrés Ulpiano Ballesteros Alarcón, apoderado del Departamento de Boyacá, solicitó que se desestimaran las pretensiones del actor respecto del ente territorial que representa, toda vez que las inconformidades están encaminadas a dejar sin efecto decisiones judiciales, en las que no tuvo incidencia directa. De otra parte, indicó que la solicitud de amparo deprecada es improcedente, porque no cumple con los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, por no evidenciarse la vía de hecho endilgada.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u

omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten

falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte

Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y

h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales a debido proceso y de acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, pidió que se dejara sin efectos la decisión adoptada en sentencia del 28 de junio de 2012 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que confirmó el proveído de 23 de febrero de 2011 del Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala Primera de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la actora contra el Departamento de Boyacá e inaplicó por inconstitucionales el Decreto 1006 de 1º de junio de 1993 y la Resolución 915 del mismo año. Señaló que las decisiones cuestionadas constituyen vía de hecho por defecto sustantivo, porque las autoridades judiciales accionadas desconocieron el artículo 1º de la Ley 144 de 1995, en lo ateniente a la sanción por pago extemporáneo o tardío de las cesantías; el Decreto 1474 de 2004, que atribuye a las Asambleas Departamentales la facultad de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; y el artículo 145 del Código Contencioso Administrativo. Al respecto, la Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente en el asunto bajo estudio, porque mediante ella la accionante pretende revivir una discusión jurídica que ya fue resuelta por el juez natural del asunto y que fue definida en última instancia por el Consejo de Estado como órgano de cierre en

ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual, sin que el accionante pueda aducir que se le violó el derecho al debido proceso, porque tuvo la oportunidad de intervenir en el mismo y de ejercer su derecho de defensa, pues, se le estudió y resolvió cada una de las vías jurídicamente establecidas para darle solución al caso concreto. Se reitera, que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. Por otra parte, no hay evidencia de que las decisiones judiciales objeto de tutela proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” y el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala Primera de Decisión, comprometan los contenidos constitucionalmente protegidos del derecho al debido proceso y de defensa que ameriten la intervención del juez constitucional, en la medida en que no se trata de proveídos absolutamente caprichosos, arbitrarios o carentes de justificación o motivación jurídica o que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, teniendo en cuenta que al accionante tuvo a su disposición y utilizó los medios de defensa establecidos por el legislador para controvertir las decisiones atacadas ahora por vía de tutela. En ese orden de ideas, debe negarse por improcedente el amparo solicitado,

como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1.- NIÉGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada por Teresa Vallares Florián contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” y el Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala Primera de Decisión Si no se impugna esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ MARTHA TERESA

BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS