CE-11001-03-15-000-2013-00227-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA – La pretensión es que se cumpla una sentencia de tutela anterior / PROCEDENCIA DE LA REVISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA / FINALIDAD DEL INCIDENTE DE DESACATO – Que se obedezca el fallo de tutela / PROCEDENCIA DEL INCIDENTE DE DESACATO – Para hacer cumplir el fallo de tutela [L]a accionante solicitó que se protegiera su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y se ordene el cumplimiento del fallo emitido por el Juzgado Primero Administrativo de Cali del 27 de agosto de 2012, que amparó el derecho de petición de la actora. El artículo 86 de la Constitución Política señala que el fallo de tutela podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión, para lo cual, el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 establece que esta Corporación designará dos Magistrados para que seleccionen, sin motivación expresa y sin ningún criterio, la sentencia de tutela. La revisión es el mecanismo que dispuso la Constitución para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, al respecto la sentencia SU1219 de 21 de noviembre de 2001, señaló: “(...) El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la

procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales”, razón por la cual no procede la acción de tutela contra fallos de tutela. La Sala debe aclarar, entonces, que el objeto del incidente de desacato se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia originada a partir de la resolución de un recurso de amparo constitucional. Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma, sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia, en ese orden de ideas, es improcedente la acción de tutela para lograr el cumplimiento de un fallo de tutela, por cuanto, para ello ha previsto el legislador los mecanismos propios que adelanta el juez que concedió el amparo. En ese orden de ideas, pero por las razones expuestas se confirmará la decisión de primera instancia que desestimó las pretensiones de la actora. ACLARACIÓN DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Siempre que se acrediten los requisitos de procedibilidad / ALCANCE DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Contra todas las providencias judiciales incluidas las de las altas cortes Como se ve, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera “excepcional” para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de

algún derecho fundamental. En consecuencia, la tutela procede contra todas las providencias judiciales, incluidas las proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, siempre que se cumplan los requisitos generales y específicos que ha decantado la Corte Constitucional y que, en términos generales, han venido aplicando los jueces. De hecho, ese es el entendimiento que le han dado las demás secciones de la Corporación que conocen de la tutela. Teniendo en cuenta lo anterior, no existe ninguna razón para que, a partir de la ejecutoria de la sentencia de 31 de julio de 2012 de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la Sección Cuarta se abstenga de examinar de fondo las acciones de tutela que se presentan contra las corporaciones que actúan como máximos tribunales en cada jurisdicción, salvo que se advierta que una de las causales genéricas de procedibilidad no se cumple.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00227-01(AC)

Actor: BLANCA ESNEDA BORJA ENRIQUEZ Demandado: JUZGADO PRIMERO ORAL ADMINISTRATIVO DE CALI La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la providencia del

18 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la actora. ANTECEDENTES BLANCA ESNEDA BORJA ENRÍQUEZ, promovió acción de tutela por considerar vulnerado el derecho fundamental del acceso a la administración de justicia, por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Cali, con fundamento en los siguientes hechos: Del escrito de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes (Fls. 1 a 3) La accionante promovió acción de tutela que decidió el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante fallo del 28 de agosto de 2012, a través del cual se amparó el derecho fundamental de petición y ordenó al Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valle del Cauca-, que en el término de cinco (5) días contado a partir del día siguiente a la notificación de la sentencia, resuelva de manera efectiva las peticiones de fecha 04 de enero y 10 de abril, ambas del 2012, en las que solicita el reconocimiento de la pensión de vejez. En vista del incumplimiento del anterior fallo por parte del Instituto de Seguros Sociales, promovió incidente de desacato, en cuyo trámite fue notificada mediante oficio recibido el 19 de noviembre de 2012, que el juzgado requirió a la entidad para que informara sobre el acato al fallo de tutela, para lo cual se concedió un plazo de cinco (5) días. La accionante mediante oficio del 5 de diciembre de 2012 remitido por

Servientrega al Juzgado Primero Administrativo de Cali y luego por memorial del 15 de enero de 2013, reiteró el desacato al fallo de tutela por parte del ISS, quien continúa en la vulneración del derecho fundamental de petición objeto de amparo. Con fundamento en los hechos anteriores solicita “Que se cumpla lo establecido en las Normas (sic) y Actos Administrativos.” OPOSICIÓN El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cali solicitó se nieguen las pretensiones de la parte actora, por cuanto el despacho en cumplimiento de la ley adelanta el trámite del incidente de desacato, con el fin de obtener por parte del ISS que emita la respuesta al derecho de petición de reconocimiento de la pensión de vejez elevado por la actora. Fue así como en el trámite del desacato se recibió oficio del Instituto de Seguros Sociales, en el que informan que la entidad no ha envidado el expediente de la accionante a COLPENSIONES, entidad encargada de emitir la respuesta definitiva al derecho de petición, y además solicitó se le concediera un plazo prudencial para cumplir con la remisión, en ese orden, pide se abstenga de sancionar al ISS. Por lo anterior, requirió nuevamente al ISS para que envié el expediente de la señora Borja Enríquez a COLPENSIONES para que se proceda a dar cumplimiento de manera definitiva al fallo de tutela que protegió el derecho de petición, y de otra parte, informó que en otros desacatos a fallos de tutela que sancionó al seguro social el superior jerárquico ordenó la vinculación de COLPENSIONES, por tal motivo se adelantan los requerimientos para el envió

del expediente cumplido lo cual se requerirá a la nueva entidad para que de la respuesta definitiva a la actora sobre su petición. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 18 de marzo de 2013, en primer término se refirió a los antecedentes legales y jurisprudenciales sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y en el caso concreto consideró que el juzgado en el trámite del desacato se ciñó a los parámetros fijados por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, y en tal medida adelanta los requerimientos previos para el envió del expediente del ISS a COLPENSIONES, entidad que debe resolver de fondo la petición, en consecuencia no concedió el amparo solicitado por la actora. IMPUGNACIÓN La señora Blanca Esneda Borja Enríquez inconforme con la decisión de primera instancia la impugnó, para lo cual argumentó que después de ocho meses de emitido el fallo a su favor que amparó el derecho de petición, la entidad no ha dado cumplimiento, con lo que desconoce lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que preceptúa que la autoridad causante del agravio deberá cumplir el fallo sin demora y de otra parte, que el juez mantiene la competencia para hacer cumplir la orden proferida y restablecer el derecho vulnerado. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales

fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten

falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte

Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

(iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y

h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la accionante solicitó que se protegiera su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y se ordene el cumplimiento del fallo emitido por el Juzgado Primero Administrativo de Cali del 27 de agosto de 2012, que amparó el derecho de petición de la actora. El artículo 86 de la Constitución Política señala que el fallo de tutela podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión, para lo cual, el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 establece que esta Corporación designará dos Magistrados para que seleccionen, sin motivación expresa y sin ningún criterio, la sentencia de tutela. La revisión es el mecanismo que dispuso la Constitución para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, al respecto la sentencia SU - 1219 de 21 de noviembre de 2001, señaló: “(...) El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales”, razón por la cual no procede la acción de tutela contra

fallos de tutela. La Sala debe aclarar, entonces, que el objeto del incidente de desacato se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia originada a partir de la resolución de un recurso de amparo constitucional. Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma, sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia, en ese orden de ideas, es improcedente la acción de tutela para lograr el cumplimiento de un fallo de tutela, por cuanto, para ello ha previsto el legislador los mecanismos propios que adelanta el juez que concedió el amparo. En ese orden de ideas, pero por las razones expuestas se confirmará la decisión de primera instancia que desestimó las pretensiones de la actora. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1.- CONFÍRMASE la sentencia impugnada emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del 18 de marzo de 2013, mediante la cual negó el amparo invocado. 2.- Remítase el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ MARTHA TERESA

BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

ACLARACION DE VOTO DE LA DOCTORA MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00227-01(AC) Actor: BLANCA ESNEDA BORJA ENRIQUEZ Comparto la decisión adoptada por la Sala que confirmó la sentencia impugnada. Sin embargo, con el respeto debido a las decisiones de la Sala, aclaro mi voto frente a la consideración de que no procede la acción de tutela para revisar las providencias dictadas por el Consejo de Estado. En este punto es necesario hacer las siguientes precisiones: La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto general es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluso por las autoridades judiciales, que no están exentas de vulnerar o amenazar derechos fundamentales. En principio, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, por cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, las diferentes secciones de la Corporación que conocen de la tutela tenían posiciones divergentes frente al tema: algunas secciones admitían la procedencia excepcional de la acción de la tutela contra providencias judiciales y otras la descartaban.

En la sentencia del 31 de julio de 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó la posición y aceptó la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. En esa oportunidad, concluyó la Sala Plena: “De lo que ha quedado reseñado (esto es, las diferentes posiciones de las secciones del Consejo de Estado) se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales” 5 (se destaca). Como se ve, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera “excepcional” para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de

algún derecho fundamental. En consecuencia, la tutela procede contra todas las providencias judiciales, incluidas las proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, siempre que se cumplan los requisitos generales y específicos que ha decantado la Corte Constitucional y que, en términos generales, han venido aplicando los jueces. De hecho, ese es el entendimiento que le han dado las demás secciones de la Corporación que conocen de la tutela. Teniendo en cuenta lo anterior, no existe ninguna razón para que, a partir de la ejecutoria de la sentencia de 31 de julio de 2012 de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la Sección Cuarta se abstenga de examinar de fondo las acciones de tutela que se presentan contra las corporaciones que actúan como máximos tribunales en cada jurisdicción, salvo que se advierta que una de las causales genéricas de procedibilidad no se cumple. Dejo así expuestas las razones de la aclaración de voto. 4 Expediente 2009-01328-01. M.P. María Elizabeth García González. 5 La parte resolutiva de la sentencia dice: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.”

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA