CE-11001-03-15-000-2013-00310-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / COMPETENCIA DEL JUEZ NATURAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Para ordenar el pago de un derecho de carácter económico / ACCIÓN POPULAR / INCENTIVO ECONÓMICO – Constituye una mera expectativa / NEGACIÓN DE INCENTIVO ECONÓMICO / FINALIDAD DEL INCENTIVO ECONÓMICO / MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA - La providencia acusada no es arbitraria ni caprichosa / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Acción de tutela no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso ordinario En el caso bajo examen, el accionante solicitó que se protegieran los derechos al debido proceso y a la igualdad así como el principio de legalidad, y consecuentemente, que se dejara sin efectos la sentencia de 13 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga, providencia que accedió a la mayoría de pretensiones del demandante dentro de la acción popular que promovió contra el municipio de Bucaramanga, pero en la que se negó el incentivo económico. (…) La Sala advierte que el caso en concreto no tiene una evidente relevancia constitucional, requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Lo

anterior porque el juez de tutela no puede entrometerse en asuntos que son competencia del juez natural de cada proceso, a excepción de aquellos casos en donde entre a resolver temas en los que se puedan llegar a vulnerar derechos fundamentales de alguna de las partes. En efecto, lo que el accionante persigue con la presente acción de tutela es el reconocimiento del incentivo económico dentro de la acción popular que promovió en contra del municipio de Bucaramanga. Ahora bien, el incentivo económico es una recompensa o premio consistente en el pago de una suma de dinero que tiene por finalidad estimular la protección y defensa de los intereses colectivos a través de la acción popular, pero el no reconocimiento de tal incentivo económico, no comporta per se la vulneración de los derechos fundamentales del actor popular, que permita la intervención del juez de tutela, dado que por regla general, la acción de tutela resulta improcedente para ordenar el pago de un derecho de carácter económico, máxime cuando se trata, como en este caso, de una mera expectativa jurídica y no de un derecho. Adicionalmente a lo anterior, la Sala encuentra que no hay prueba alguna de que la sentencia de 13 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, comprometa los derechos fundamentales cuya protección se invocó, que ameriten la intervención del juez de tutela, en la medida en que no se trata de un proveído absolutamente caprichoso, arbitrario o carente de justificación o motivación jurídica o que conduzca a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso. De hecho, la decisión judicial cuestionada se encuentra debidamente motivada y se profirió en cumplimiento de las normas y de

la jurisprudencia que el Tribunal de segunda instancia consideró aplicables al asunto debatido, sin que se evidencien los defectos que se aducen en su contra. (…).[L]a Sala encuentra que el ejercicio de la presente acción pretende revivir discusiones debidamente resueltas por el juez natural. Al respecto, debe la Sala insistir en el hecho de que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que se puedan ventilar asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales, dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE

OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / PROCEDENCIA DE LA REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN POPULAR / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Sobre la aplicación de la Ley 1425 de 2010 / ACCIÓN POPULAR / INCENTIVO ECONÓMICO De otra parte, la Sala advierte que, el accionante pretende adicionalmente que se unifique la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la aplicación de la Ley 1425 de 2010 y al reconocimiento del incentivo en las acciones populares, para lo cual cuenta con el mecanismo de la revisión eventual que tiene por objeto, precisamente, unificar la jurisprudencia en los temas que se discuten tanto en las acciones populares como en las de grupo. Por todo lo anterior, la tutela debe denegarse, por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de

esta decisión.

FUENTE FORMAL: LEY 1425 DE 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00310-00(AC)

Actor: EDUARD ALEXANDER DIAZ LEON Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER La Sala decide la acción de tutela impetrada por el accionante contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES Eduard Alexander Díaz León promovió acción de tutela, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como al principio de legalidad, contra la decisión adoptada en sentencia de 13 de septiembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó la de 30 de junio de 2011, proferida por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que decidió acceder a la mayoría de las pretensiones del accionante, excepto al otorgamiento del incentivo económico, dentro de la acción popular que presentó para proteger los derechos colectivos al medio ambiente sano y a la moralidad administrativa. PETICIÓN Y FUNDAMENTOS El demandante solicitó que se protegieran los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, que se ordenara revocar la sentencia de 13 de septiembre de

2012 adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander. Las anteriores pretensiones se fundaron en los hechos que se resumen a continuación: De acuerdo con el accionante, en la “Puerta del Sol”, en la ciudad de Bucaramanga, se hallaban dos vallas publicitarias juntas y continuas violando lo dispuesto en la Ley 140 de 1995, “Por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional”. El actor mencionó que las mismas vallas publicitarias se encontraban en incumplimiento el régimen de pago de impuestos, lo que contribuyó al detrimento de las arcas de dicho territorio y, consecuentemente, la moralidad administrativa. Como consecuencia de lo anterior, el señor Eduard Alexander Díaz León, interpuso acción popular con el objetivo de proteger los derechos colectivos vulnerados al medio ambiente sano y a la moralidad administrativa. Como pretensiones en esta demanda, el actor pidió que se ejecutaran todos los actos y obras necesarias tendientes a poner fin a la contaminación visual por culpa de las vallas publicitarias. Adicionalmente, solicitó que se ordenara el desmonte, cancelación del registro y sanción por la ubicación irregular de estas mismas. Por último, que se concediera el incentivo económico establecido en el artículo 39 de la ley 472 de 1998. El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga, a quien correspondió la demanda por reparto, en providencia de 30 de junio de 2011 accedió a la mayoría de las pretensiones del actor, excepto al desmonte de las vallas por hecho superado y negó el incentivo económico. El actor apeló la decisión anterior y argumentó su inconformidad con la sentencia

recurrida en lo que respecta a la negación del incentivo. Indicó, adicionalmente, que actuó diligentemente en todas las etapas del proceso por lo que no comparte las agencias en derecho fijadas en primera instancia. El Tribunal Administrativo de Santander decidió, en providencia de 13 de septiembre de 2012, confirmar la sentencia impugnada, y de esta forma adujo que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 perdieron vigencia por haber sido derogados expresamente por la Ley 1425 de 2010 y que, por lo tanto, el incentivo económico no se puede otorgar, pues ya no existe el fundamento jurídico para ello. OPOSICIÓN El Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bucaramanga se opuso a las pretensiones de la demanda. De esta manera, alegó que no existió ninguna vía de hecho en el fallo de 30 de junio de 2011 que hiciera procedente por excepción la presente acción de tutela. Argumentó que el juzgado dictó sentencia, dentro de la acción popular, después de haber realizado un análisis pormenorizado de las pruebas allegadas al expediente y fundamentándose en la normativa vigente al momento de los hechos, así como en la jurisprudencia establecida por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Santander para casos similares. El Municipio de Bucaramanga solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. Como fundamento de la anterior petición, manifestó que el municipio actuó dentro del marco legal a lo largo de todo el proceso y cumplió con lo ordenado por el Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga. Adicionalmente, adujo que el accionante no logró demostrar la vulneración de los

derechos fundamentales invocados en la demanda y, por consiguiente, que no se cumple con uno de los requisitos de procedibilidad para la acción de tutela contra providencia judicial, pues no existió ninguna de las vías de hecho señaladas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. El Tribunal Administrativo de Santander, a pesar de haber sido debidamente notificado del trámite de la presente acción, guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo

con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis

de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues,

constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que

generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, el accionante solicitó que se protegieran los derechos al debido proceso y a la igualdad así como el principio de legalidad, y consecuentemente, que se dejara sin efectos la sentencia de 13 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga, providencia que accedió a la mayoría de pretensiones del demandante dentro de la acción popular que promovió contra el municipio de Bucaramanga, pero en la que se negó el incentivo económico. En tal sentido alegó que el Consejo de Estado ha dictado sentencias similares en donde ha concedido dicho incentivo, y que el a quo no debió aplicar retroactivamente la Ley 1425 de 2010, pues considera que esta se refiere a normas de carácter procesal, las cuales rigen desde su entrada en vigencia, siempre y cuando no alteren actuaciones procesales iniciadas bajo la ley anterior.

La Sala advierte que el caso en concreto no tiene una evidente relevancia constitucional, requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Lo anterior porque el juez de tutela no puede entrometerse en asuntos que son competencia del juez natural de cada proceso, a excepción de aquellos casos en donde entre a resolver temas en los que se puedan llegar a vulnerar derechos fundamentales de alguna de las partes. En efecto, lo que el accionante persigue con la presente acción de tutela es el reconocimiento del incentivo económico dentro de la acción popular que promovió en contra del municipio de Bucaramanga. Ahora bien, el incentivo económico es una recompensa o premio consistente en el pago de una suma de dinero que tiene por finalidad estimular la protección y defensa de los intereses colectivos a través de la acción popular, pero el no reconocimiento de tal incentivo económico, no comporta per se la vulneración de los derechos fundamentales del actor popular, que permita la intervención del juez de tutela, dado que por regla general, la acción de tutela resulta improcedente para ordenar el pago de un derecho de carácter económico, máxime cuando se trata, como en este caso, de una mera expectativa jurídica y no de un derecho. Adicionalmente a lo anterior, la Sala encuentra que no hay prueba alguna de que la sentencia de 13 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, comprometa los derechos fundamentales cuya protección se invocó, que ameriten la intervención del juez de tutela, en la medida en que no se trata de un proveído absolutamente caprichoso, arbitrario o carente de justificación

o motivación jurídica o que conduzca a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso. De hecho, la decisión judicial cuestionada se encuentra debidamente motivada y se profirió en cumplimiento de las normas y de la jurisprudencia que el Tribunal de segunda instancia consideró aplicables al asunto debatido, sin que se evidencien los defectos que se aducen en su contra. Concretamente, se observa que el Tribunal confirmó la providencia de 30 de julio de 2011 y para ello explicó las razones de su determinación en lo que respecta a la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y de la Ley 1425 de 2010. De hecho, resolvió sobre la controversia de forma tal que dejó en claro que el artículo que otorgaba el incentivo económico en las acciones populares era de carácter sustantivo y no de carácter procesal, por lo tanto requiere de su vigencia para poder ser aplicado. Explicó que, al entrar en vigencia la Ley 1425 de 2010, se derogó expresamente la disposición anteriormente mencionada, por lo tanto, el incentivo perdió vigencia y no se puede otorgar, sin importar que la acción popular se hubiere interpuesto previamente a la promulgación de la Ley 1425. Por lo demás, cabe agregar que los Jueces y los Tribunales Administrativos son los jueces naturales en los procesos que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo cual, al aplicar directamente las normas, la hermenéutica no se puede considerar constitutiva de una vía de hecho, con sustento en la inconformidad de las partes frente a la misma, al punto de que las discrepancias razonables de interpretación de las normas jurídicas no suponen

violación de derechos fundamentales y, en consecuencia, no pueden ser discutidas por la vía de la acción de tutela. En lo atinente a las interpretaciones de los jueces, la Corte Constitucional ha dicho: "Los conflictos que surgen en torno a la interpretación de normas de carácter legal o reglamentario, son, en principio, asuntos de orden legal que compete resolver a los jueces ordinarios o contencioso administrativos y escapan, por consiguiente, de la competencia del juez de tutela. Sin embargo, excepcionalmente dichos conflictos adquieren relevancia constitucional y, por ende, pueden ser debatidos en sede de tutela, cuando los derechos fundamentales de los destinatarios de la norma que se interpreta resultan directamente vulnerados por esa interpretación. A juicio de la Corte, la vulneración directa se produce cuando (1) la interpretación efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretación propuesta por los actores es la única admisible a la luz del texto constitucional. Adicionalmente, la Corte ha determinado que en aquellos casos en que la interpretación de una norma legal o reglamentaria, llevada a cabo por un servidor público, sea grosera y ostensiblemente inconstitucional y vulnere de forma clara y directa derechos fundamentales, la acción de tutela es procedente..." 4. Por todo lo anterior, resulta claro que no existe un motivo justificado que configure una de las causales especiales que hacen procedente de manera excepcional la acción de tutela contra providencias judiciales. Por el contrario, la Sala encuentra 4 Corte Constitucional, Sentencia T-121 de 1999. que el ejercicio de la presente acción pretende revivir discusiones debidamente

resueltas por el juez natural. Al respecto, debe la Sala insistir en el hecho de que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que se puedan ventilar asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales, dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. De otra parte, la Sala advierte que, el accionante pretende adicionalmente que se unifique la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la aplicación de la Ley 1425 de 2010 y al reconocimiento del incentivo en las acciones populares (Fl. 7), para lo cual cuenta con el mecanismo de la revisión eventual que tiene por objeto, precisamente, unificar la jurisprudencia en los temas que se discuten tanto en las acciones populares como en las de grupo. Por todo lo anterior, la tutela debe denegarse, por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. NIÉGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada, por Eduard

Alexander Díaz León contra el Tribunal Administrativo de Santander.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ MARTHA

TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS